Wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. II GSK 550/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 635/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., objętym skargą kasacyjną wyrokiem uwzględnił skargę P. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchylając zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki określone w § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych). Ustalono bowiem na podstawie aktów notarialnych, że wnioskodawca przekazał córce działki, które nie były zadeklarowane we wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r.. W ocenie organu odwoławczego należało odmówić przyznania renty strukturalnej w uwagi na nieprzekazanie następcy prawnemu - synowi - działki zadeklarowanej we wniosku o nr 161/7 o powierzchni użytków rolnych 0, 2 ha.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził istotne naruszanie art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 136 oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.). Wskazał, że z przepisów prawa krajowego mających zastosowanie w sprawie oraz przepisów unijnych - rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L z 21.10.2005 r., dalej: rozporządzenie nr 1998/2005) wynika, że decydujące znaczenie dla nabycia prawa do renty strukturalnej ma przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało niespornie, że skarżący i jego małżonka zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej, przy czym nastąpiło to w związku z całkowitym wyzbyciem się przez przeniesienie własności wszystkich posiadanych nieruchomości rolnych. Sąd uznał, że organ przyjmując, za wystarczającą przesłankę odmowy przyznania renty strukturalnej, fakt przekazania działki nr 161/7 o powierzchni 0, 2 ha, osobie innej (bratu) niż wskazana jako następca, powołując w podstawie prawnej § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, nie rozważył kwestii, że w przepisie tym mowa jest o "wszystkich użytkach rolnych". W ocenie Sądu I instancji organ powinien był zbadać, czy nieprzekazane 0,2 ha rzeczywiście stanowiły użytki rolne, z uwzględnieniem, okoliczności wynikającej z treści aktu notarialnego (działka zabudowana). Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organ nie rozważył przekazania tej działki w aspekcie § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych dopuszczającego zatrzymanie sobie przez rolnika przekazującego gospodarstwo rolne maksymalnie 0,5 ha użytków rolnych.

Sąd I instancji stwierdził również, że decyzja organu odwoławczego naruszała obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy całkowicie pominął bowiem kwestię nieprzekazania następcy prawnemu nieruchomości rolnych stanowiących współwłasność z innymi niż małżonek osobami, w sytuacji, gdy była to podstawa odmowy przyznania renty strukturalnej przyjęta w decyzji organu I instancji. Wymóg przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego odnosi się, w ocenie Sądu, tylko do tych nieruchomości, które stanowią odrębną własność rolnika i jego małżonka bądź są przedmiotem ich własności. W przepisie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych nie mówi się o użytkach rolnych, które są własnością rolnika jego małżonka lub ich obojga z innymi osobami. Nie oznacza to jednak, że rolnik przekazując gospodarstwo za rentę strukturalną może nadal prowadzić działalność rolną na gruntach, które posiada we współwłasności z innymi osobami. Rolnik i jego małżonek zobowiązani są do wyzbycia się w dowolny sposób także innych gruntów rolnych, które są przedmiotem ich posiadania we współwłasności z "innymi osobami" i to bez względu na to czy grunty te zadeklarowali we wniosku o rentę. Wyzbycie się przez skarżącego i jego małżonkę nieruchomości nieobjętych wnioskiem, stanowiących współwłasność z innymi osobami na rzecz córki nie mogło być, zatem przesłanką odmowy renty strukturalnej.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył wyrok Sąd I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 k.p.a. przez ustalenie naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które mogły nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych w zw. z art. 61 i art. 63 k.p.a., które nie miało wpływu na wynik sprawy;

- art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, który to materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Podnosząc te zarzuty organ domagał się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenia skargi na decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontrolowanym, w jej granicach, wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z dwóch wiodących powodów. Uznał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego związanych z przeniesieniem własności działki nr 161/7 na rzecz osoby innej niż następca prawny, mających znaczenie w kontekście regulacji materialnoprawnych zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja narusza wynikający z zasady dwuinstancyjności obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez zaniechanie odniesienia się do podstawy odmowy przyznania renty strukturalnej przyjętej przez organ I instancji, W tym też zakresie Sąd I instancji przesądził, że powołanie przez organ I instancji § 17 ust. 5 pkt 1 lit a rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych było błędne, gdyż przepis ten określa jeden z elementów formalnych wniosku o rentę, a nie stanowi przesłanki odmowy jej przyznania.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że podstawę odmowy renty strukturalnej stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Przenosząc podstawy materialnoprawne odmowy przyznania renty na ustalenia faktyczne, które legły u podstaw ich subsumcji stwierdzić należy, że według organu I instancji nieujawnienie we wniosku działek stanowiących współwłasność skarżącego i jego małżonki z innymi osobami, następnie przekazanych córce, stanowiło negatywną przesłankę do przyznania renty strukturalne. Z kolei według organu odwoławczego odmowa przyznania renty strukturalnej wynikała z faktu nieprzekazania działki wykazanej we wniosku następcy prawnemu.

Stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość decyzji organu odwoławczego obejmująca naruszenie obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej, a tym samym już tylko z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w zarzucie skargi kasacyjnej powołano art. 136 i 138 k.p.a. jednakże w tym zakresie zarzut ten w ogóle nie został uzasadniony.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wszystkie jej zarzuty zmierzają do wykazania, że "nie jest dopuszczalna sytuacja, w której wnioskodawca, prawo własności nawet znacznej części użytków rolnych przekazuje następcy, zaś pozostałej części użytków innej osobie, zachowując przy tym prawo do renty strukturalnej". Na tym, co do zasady trafnym poglądzie, autor skargi kasacyjnej, w oderwaniu od realiów tej sprawy, buduje tezę o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów powołanych w petitum środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na istotne, a niekwestionowane w tym zakresie elementy stanu faktycznego. Skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej zadeklarował do przekazania następcy prawnemu 117 ha użytków rolnych, w tym działkę o nr 161/7 o powierzchni 0,2 ha. Przekazanie objęło zadeklarowane we wniosku użytki rolne oprócz działki o nr 161/7. Własność tej działki została przeniesiona na brata skarżącego, gdyż jak wskazano w odwołaniu "na tej działce stoi wspólny dom po rodzicach, który brat użytkuje od 1983 r.". Istotne jest także, że skarżący nie skorzystał z uprawnień nadanych § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych i wyzbył się wszystkich użytków rolnych.

Powołany przepis stanowi, że warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 4 pkt 6, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0.5 ha. Dalszy warunek określony w tym przepisie nie ma znaczenia, w sytuacji takiej jak zaistniała w tej sprawie (wyzbycia się wszystkich użytków rolnych).

Niemniej jednak z uwagi na powołaną treść tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości, że skarżący mógł posiadać lub współposiadać działkę o powierzchni większej niż działka o nr 161/7. Do tej kwestii, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy się nie odniósł.

Powołany § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych jest dopuszczalnym przez prawo wyjątkiem od zasady określonej w § 6 ust.1 pkt 1 stanowiącej, że warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonki, jak również przedmiotem ich współposiadania. W przepisie § 6 ust.1pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych mowa jest o obowiązku przekazania użytkach rolnych. Trafnie zatem Sąd I instancji opierając się na treści aktu notarialnego uznał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione czy zabudowana działka przekazana bratu stanowiła użytek rolny.

Poza sporem pozostaje, że działka o nr 161/7 została zadeklarowana we wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pokazuje, że w istocie skarżący organ prezentuje pogląd, że przekazanie własności działki objętej wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej innej osobie niż następca prawny stanowi wystarczającą podstawę do odmowy jej przyznania w oparciu o § 6 ust.1pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Nie ma wobec tego znaczenie to czy zadeklarowana we wniosku działka stanowiła użytek rolny i czy jej powierzchnia nie przekraczała dopuszczalnego progu - 0, 5 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela i zwraca uwagę, że w § 6 ust.1 pkt 1 omawianego rozporządzenia nie ma odesłania do użytków rolnych zadeklarowanych we wniosku, lecz mowa jest o obowiązku przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa będących zarówno przedmiotem własności rolnika i jego małżonki jak również przedmiotem ich współwłasności z zastrzeżeniem § 9 pkt 1.

Argument skargi kasacyjnej obejmujący wpływ wielkości zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych na ustalenie punktacji, a tym samym miejsca na liście rankingowej, nie może mieć także znaczenia w sprawie, w której z zadeklarowanych 117 ha nie przekazano następcy prawnemu jedynie działkę o powierzchni 0, 2 ha. Przede wszystkim jednak suma uzyskanych punktów, przyznanych między innymi w oparciu o kryterium powierzchni użytków rolnych zadeklarowanych do przekazania wpływa na kolejność przysługiwania renty strukturalnej (§ 3 i § 19 a ust. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych) a nie ma wpływu na ustalenie przesłanek materialnoprawnych uprawniających do przyznania renty strukturalnej.

Poza zakresem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają te argumenty skargi kasacyjnej, których nie można przypisać do postawionych w niej zarzutów. Obejmuje to kwestię użytych w uzasadnieniu wyroku sformułowań, które w ocenie autora skargi kasacyjnej mogą sugerować, że Sąd "dopuszcza możliwość niewykazania wszystkich posiadanych użytków rolnych przez wnioskodawcę", a ściślej rzecz ujmując użytków rolnych, które są przedmiotem posiadania we współwłasności z innymi osobami.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/