Wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2026 r., sygn. I OSK 1905/25
Z upływem terminu sześciu miesięcy od doręczenia zawiadomienia o nieuzgodnieniu orzeczenia regulacyjnego, dochodzenie roszczeń nieważnościowych poprzez zawieszone postępowania staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia ich umorzenie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii E. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 884/25 w sprawie ze skargi Parafii E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. nr KOC/5633/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 884/25 oddalił skargę Parafii E. w W. (dalej: skarżąca, Parafia) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 listopada 2020 r., nr KOC/5633/Go/20, którą Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 28 kwietnia 1972 r., nr GKM-IV/6210/200/72/EG orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...].
W skardze kasacyjnej Parafia, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 38a w zw. z art. 38g ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stanowi roszczenie, o którym mowa w mowa w art. 38a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a które wygasa w trybie art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, podczas gdy uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. nie stanowi roszczenia o którym mowa w art. 38a w zw. art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.
II. naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:
1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38g ust. 2 w zw. z art. 38a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że może stanowić on podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku niewystąpienia przez stronę z wnioskiem o podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie opartej na wniosku złożonym w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w terminie 6 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o nieuzgodnieniu orzeczenia przez MKR, w sytuacji, gdy uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 38a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a także możliwość skorzystania z tego uprawnienia nie jest ograniczona żadnym terminem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i jej oddalenie, zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych, nie postawiono także nominalnie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Skargę kasacyjną ograniczono do zarzutu błędnej wykładni, zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów zostały rozpoznane wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Oba zarzuty sprowadzają się do jednej, wspólnej kwestii. Skarżąca Parafia stawia mianowicie tezę, że uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 156 k.p.a. nie jest roszczeniem w rozumieniu art. 38a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 265), które wygasa w trybie art. 38g ust. 2 tej ustawy, albowiem skutek wygaśnięcia może dotyczyć tylko uprzednio wszczętego postępowania w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 483, dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła). Wobec tego, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38g ust. 2 i art. 38a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji niewystąpienia przez stronę z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania nieważnościowego w terminie 6 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o nieuzgodnieniu orzeczenia przez Międzykościelną Komisję Regulacyjną. Ta ostatnia kwestia dotyczy zastosowania wskazanych przepisów w bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy, zarzut w tym zakresie należy wobec tego zakwalifikować jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w powiazaniu z pozostałymi wskazanymi przepisami.
Żaden z postawionych zarzutów nie jest uzasadniony.
Należy zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że nie ma tożsamości między postępowaniem dekretowym a regulacyjnym. Niewątpliwie są to odrębne tryby związane z dochodzeniem praw do nieruchomości. Nie można jednak podzielić stanowiska, że skutek wygaśnięcia roszczenia, o jakim mowa w art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania dotyczy wyłącznie roszczenia objętego postępowaniem restytucyjnym z art. 24 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła. W obu powołanych ustawach ustawodawca uregulował bowiem na podobnych zasadach relacje między postępowaniem prowadzonym w trybie którejś z ustaw a innymi postępowaniami sądowymi i administracyjnymi, dotyczącymi danej nieruchomości.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 1999 r., I SA 2096/98, ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej stworzyła prawne podstawy przywrócenia temu Kościołowi własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości m.in. przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret). Przepis art. 24 ust. 5 tej ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 4 tej ustawy, co oznacza obligatoryjne zawieszenie innego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego takiej nieruchomości i daje pierwszeństwo postępowaniu o przywrócenie prawa własności nieruchomości przewidzianego w powołanej ustawie przed innymi postępowaniami mogącymi odnosić się m.in. do prawa własności czy użytkowania wieczystego. Z tego powodu w powołanym wyroku uznano, że z zakresu przytoczonej regulacji nie zostało wyłączone postępowanie stwierdzające nabycie, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów będących w ich zarządzie i własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, na podstawie przepisów art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). Zbieg każdego postępowania, niezależnie od jego podstawy prawnej i przedmiotu z postępowaniem w przedmiocie przywrócenia własności bądź ustanowienia użytkowania wieczystego w przypadku gruntów objętych dekretem (postępowania restytucyjnego), skutkował pierwszeństwem postępowania restytucyjnego, a inne postępowania podlegały zawieszeniu do czasu wydania decyzji w postępowaniu restytucyjnym. Ich dalszy los i sposób zakończenia zależał od wyniku postępowania restytucyjnego.
W przypadku przekazania sprawy z postępowania restytucyjnego do postępowania regulacyjnego na mocy wniosku w trybie art. 26a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, brak było podstaw do przyjęcia, że ustały przyczyny już trwającego zawieszenia. Natomiast postępowania sądowe lub administracyjne będące w toku, a dotyczące nieruchomości, w stosunku do których wszczęto postępowanie regulacyjne, ulegały zawieszeniu, a sądy i organy prowadzące postępowania administracyjne były zobowiązane do przekazania ich akt do Komisji, zgodnie z art. 38d ust. 4 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Analogicznie, jak w przypadku rozwiązania przyjętego w stosunku do postępowania restytucyjnego, także w przypadku postępowania regulacyjnego, zawieszeniu podlegały wszelkie postępowania dotyczące nieruchomości nim objętych, nie ma podstaw do uznania, że zawieszenie dotyczyć miało wyłącznie postępowania restytucyjnego, prowadzonego na podstawie art. 24 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła. Zakres postępowań podlegających zawieszeniu był zatem szeroki i były one zróżnicowane pod względem rodzajowym, obejmował zarówno postępowania administracyjne, jak też sądowe. Kryterium wystarczającym do zastosowania art. 38d ust. 4 ustawy o gwarancjach wolności sumienia była tożsamość przedmiotu, jakim była nieruchomość. Rodzaj postępowania nie był natomiast prawnie relewantny.
W okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek Parafii o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej z 28 kwietnia 1972 r., dotyczącej części gruntu dawnej nieruchomości hip. [...] o pow. 1024 m2 (co dotyczyło, jak ustalono, obecnej działki nr [...] o pow. 1031 m2), został złożony 13 grudnia 2008 r. i wszczynał postępowanie nieważnościowe. Postępowanie to w czasie złożenia przez Parafię wniosku z 15 maja 2009 r. o wszczęcie postępowania regulacyjnego, było w toku. Postanowieniem z 14 października 2010 r. SKO, na podstawie art. 38d ust. 4 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zawiesiło to postępowanie ze względu na wszczęte postępowanie regulacyjne. Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postanowienie to nie zostało przez Parafię ówcześnie zaskarżone i nie zakwestionowano zawieszenia ani jego podstawy prawnej.
Celem postępowania regulacyjnego było ostateczne uregulowanie spraw majątkowych między Państwem a kościołami i ich osobami prawnymi, które zgłosiły roszczenia w trybie i na zasadach określonych m. in. w art. 24-26 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że roszczenia do nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] nie zostały objęte decyzją Wojewody Mazowieckiego z 29 lipca 2002 r. , wydaną w postępowaniu restytucyjnym na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zakwestionowano też, że roszczenia do tej działki były przedmiotem postępowania regulacyjnego. Postępowanie przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną zakończyło się nieuzgodnieniem orzeczenia, o czym Parafia została poinformowana zawiadomieniem z 4 lutego 2011 r., zawierającym pouczenie o treści art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Przepis ten stanowi, że uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą, w terminie sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Przepis ten wprowadza termin do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonych postępowań sądowych i administracyjnych, czyli tych, które podlegały zawieszeniu ze względu na pierwszeństwo postępowania regulacyjnego. Wprowadzenie terminu byłoby bezzasadne, gdyby nie łączył się on z konsekwencjami prawnymi. Przepis wprowadza taką konsekwencję przekroczenia terminu, w postaci wygaśnięcia roszczenia. Skoro zawieszeniu podlegały wszelkie postępowania sądowe i administracyjne dotyczące określonej nieruchomości, to skutek wygaśnięcia roszczenia winien być odnoszony właśnie do przedmiotu tych postępowań. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, którą odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości warszawskiej, zidentyfikowanego jako wchodzącej w obszar działki nr [...] stanowi roszczenie, o jakim mowa w art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Nie jest zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 38a w zw. z art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 156 k.p.a.
Skoro nie zakwestionowano w sprawie ustaleń faktycznych, to nie mógł w konsekwencji odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania i art. 156 k.p.a. Upływ terminu sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia o nieuzgodnieniu orzeczenia przez zespół orzekający skutkuje wygaśnięciem roszczenia dochodzonego w postępowaniu, które uległo zawieszeniu ze względu na pierwszeństwo postępowania regulacyjnego, co uzasadnia, po podjęciu zawieszonego postępowania, jego umorzenie jako bezprzedmiotowego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
POTRZEBUJESZ POMOCY?