Wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1523/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi ze skargi A. P. na zarządzenie Nr [...]/2023 Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lipca 2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w N., ul. [...] oddala skargę
Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...]/2023 Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lipca 2023 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w N., ul. [...], wydanym na podstawie art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900) i art. 32 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.), ww. stanowisko powierzono A. P. na okres od dnia 1 września 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r.
W uzasadnieniu tego zarządzenia organ prowadzący szkołę wskazał, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych jest efektem oczywiście niezgodnego z prawem zaniechania A. P. (dyrektora szkoły), które skutkowało koniecznością zapłaty ze środków publicznych kar za zniszczenie 32 sztuk drzew rosnących na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (własność gminy pozostająca w trwałym zarządzie szkoły) bez wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew (decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego nr 35/3/2023 z dnia 29 maja 2023 r., decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego 36/3/2023 z dnia 29 maja 2023 r.). Prace pielęgnacyjne, na skutek których nastąpiło zniszczenie drzew, nie zostały zlecone osobie lub firmie z odpowiednimi wiedzą i doświadczeniem z zakresu pielęgnacji drzew, lecz zostały wykonane we własnym zakresie przez pracownika szkoły bez doświadczenia i kwalifikacji, niezgodnie z zasadami sztuki ogrodniczej.
A. P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie, w której wniósł o: (i) stwierdzenie nieważności zarządzenia w zakresie ograniczenia okresu powierzenia stanowiska z 31 sierpnia 2028 r. do 31 sierpnia 2024 r., (ii) zasądzenie kosztów postępowania, (iii) udzielenie zabezpieczenia przez wstrzymanie (zakazanie dokonywania) wszelkich czynności w celu ogłoszenia nowego konkursu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcie w trybie uznania administracyjnego (art. 63 ust. 21 zd. 2 PrOśw) wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia, a tymczasem w niniejszej sprawie organ prowadzący szkołę powołał się na fakt rzekomego zniszczenia drzew. Skarżący jest dyrektorem szkoły od 2019 r., nigdy nie było skarg na jego działalność, spełnia wszelkie kryteria dla objęcia stanowiska dyrektora, cieszy się poparciem grona pedagogicznego, rodziców i młodzieży. Rzekome zniszczenie drzew polegało na pielęgnacji dla zachowania w dobrej kondycji i nienagannej estetyce. Skarżący nie usunął żadnego drzewa, a jedynie przyciął korony dla zapewnienia dalszego, kontrolowanego rozrostu. Drzewa mają się dobrze, a kontrola prowadzona była w zimie, kiedy to drzewa nie kwitną i nie rozrastają się. Organ prowadzący szkołę nie wniósł odwołania od decyzji wymierzających kary i nakazał skarżącemu niezwłoczną ich zapłatę prawdopodobnie z myślą o tym, aby później mieć pretekst do wydania zaskarżonego zarządzenia. Odwołania od tych decyzji musiał zatem wnieść sam skarżący, a w dniu 21 września 2023 r. SKO w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołań (brak wejścia decyzji do obrotu prawnego). Dopiero później decyzje zostały prawidłowo doręczone i skarżący ponownie wniósł odwołania. W świetle powyższego zaskarżone zarządzenie odwołuje się do okoliczności, która nie była aktualna w dniu jego wydawania (brak prawomocności kar). Skarżący wspomniał też, że jego interwencja u Wojewody Małopolskiego była bezskuteczna, albowiem organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia art. 63 ust. 21 PrOśw.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta N. wniósł o (i) odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.) albo oddalenie skargi, (ii) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że za "uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 63 ust. 21 PrOśw można uznać negatywną ocenę pracy wyłonionego kandydata i jego niewłaściwe zachowanie się w okresie poprzedzającym powołanie, kiedy powierzane stanowisko zajmował wcześniej, zaistnienie okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres 5 lat. Sekwencja wydarzeń nie pozwoliła organowi prowadzącemu szkołę poinformować komisji konkursowej o nieprawidłowości i powstałym uszczerbku majątkowym w budżecie gminy (planie finansowym szkoły), albowiem konkurs zatwierdzono w dniu 19 kwietnia 2023 r. (zarządzenie nr 360/2023), a decyzje o karach wydano w dniu 29 maja 2023 r. Samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 16 lutego 2023 r. nie przesądzało zaś jeszcze w żaden sposób, że kary faktycznie zostaną wymierzone. W chwili wydawania zaskarżonego zarządzenia w obrocie prawnym były już decyzje organu pierwszej instancji o wymierzeniu kar, które potwierdzały fakt naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie bez znaczenia jest również zaniechanie przez skarżącego uiszczenia kwoty stanowiącej 30% wymierzonych kar w terminach wynikających z decyzji i to pomimo niezwłocznego zabezpieczenia tych środków w budżecie gminy przez organ prowadzący szkołę i przekazania ich do dyspozycji skarżącego. Zaniedbania skarżącego, w tym okoliczność, iż ponosi on swoistego rodzaju winę w wyborze podmiotu, któremu zlecił przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych, skutkują koniecznością uznania, iż jest on odpowiedzialny za zaistniałe naruszenie prawa i powstałe w ich efekcie szkody majątkowe. Brak zapłaty wymierzonych kar przemawia za tym, że skarżący nie daje rękojmi co do należytego wykonywania obowiązków. Zaniechania skarżącego mogą skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji i narażeniem w ten sposób budżetu gminy na kolejne obciążenia. Nawet spełnianie przez danego kandydata wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa nie zawsze jest wystarczającym czynnikiem pozwalającym na powierzenie kandydatowi stanowiska na pełen pięcioletni okres. Z kolei wymóg indywidualnego i precyzyjnego uzasadnienia zarządzenia nie może prowadzić do zbyt dalekiego zawężenia tego pojęcia i w konsekwencji kompetencji organu prowadzącego szkołę. W orzecznictwie zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków".
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał na fakt ogłoszenia nowego konkursu (zarządzenie nr 289/2024).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego – inne niż akty prawa miejscowego – podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał i zarządzeń organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym"). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu organu gminy, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały (zarządzenia), niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta N. ma znamiona aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., i zarazem jest zarządzeniem, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. – podlega ono zatem zaskarżeniu na podstawie powołanych przepisów. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący, do którego zarządzenie się wprost odnosi, ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia legitymację do wniesienia skargi.
Zważywszy na uwarunkowania niniejszej sprawy, kluczowe znaczenie – gdy idzie o podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia – ma art. 63 ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: "Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny". Zasadą jest zatem powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od tej zasady – powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres. Dopuszczalność wspomnianego wyjątku uzależniona jest zaistnienia "uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu, oznacza to, że chcąc tenże wyjątek zastosować, organ musi wskazać określoną przyczynę – przyczynę, która obiektywnie istnieje. Przyczyną tą może być tylko taka okoliczność, która ma związek i może rzutować na wykonywanie powierzonego stanowiska. W szczególności może to być okoliczność, która zaistniała lub została ujawniona po zakończeniu postępowania konkursowego. Może też chodzić o okoliczność jeszcze niepewną, ale dostatecznie uprawdopodobnioną – wtedy zastosowanie krótszego okresu służy właśnie temu, aby po usunięciu stanu niepewności możliwa była ponowna ocena i ponowne rozstrzygnięcie co do powierzenia stanowiska określonej osobie. Warto przy tym zauważyć, że w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego mowa o "uzasadnionych przypadkach", a nie – jak na przykład w art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – o "przypadkach szczególnie uzasadnionych".
W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia została wskazana przyczyna, dla której skarżącemu powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w N., ul. [...] na okres jednego roku (okoliczności związane ze zleceniem przycinki drzew osobie nieposiadającej odpowiednich kwalifikacji, co skutkowało zniszczeniem drzew i nałożeniem kar administracyjnych – decyzje Marszałka Województwa Małopolskiego Nr 35/S/2023 i Nr 36/S/2023 z dnia 29 maja 2023 r.). Przyczyna ta ma związek z wykonywaniem powierzonego stanowiska i obiektywnie wystąpiła – została ona ujawniona po zakończeniu postępowania konkursowego. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia to, że wspomniane decyzje Marszałka Województwa Małopolskiego Nr 35/S/2023 i Nr 36/S/2023 z dnia 29 maja 2023 r. nie były w czasie podejmowania zaskarżonego zarządzenia ostateczne – wszak dostatecznie uprawdopodobniały one stwierdzone nimi nieprawidłowości. Obecnie mają one walor ostateczności, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o ich utrzymaniu w mocy (decyzje z dnia 27 grudnia 2023 r., znak SKO.Oś/4170/424/2023 i znak SKO.Oś/4170/424/2023).
Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Mając to na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
POTRZEBUJESZ POMOCY?