Wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r., sygn. II OSK 1258/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 381/23 w sprawie ze skargi A.H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., I SAB/Wr 381/23, w wyniku rozpoznania skargi A.H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku cudzoziemca (pkt I.), zobowiązał organ do zakończenia postępowania w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt II.), uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 550 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że A.H., obywatel Ukrainy wnioskiem z 19 kwietnia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 30 sierpnia 2023 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, poprzedzoną złożonym 29 sierpnia 2023 r. ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Analiza regulacji wskazanej w ww. przepisie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Fakt ten, jak zauważył Sąd I instancji, nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na użyte w art. 112a u.c. sformułowanie "termin na wydanie decyzji", zestawiając je z powołanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy". Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji pokreślił, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek skarżącego do organu. Od tego dnia należało liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105 i art. 106 u.c. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 u.c.). Wskazując na powyższe, Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie należy Wojewodzie Dolnośląskiemu przypisać bezczynność, pomimo złożonego osobiście przez skarżącego w dniu 19 kwietnia 2022 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, pierwszą czynność zmierzająca do rozpoznania tego wniosku Wojewoda podjął dopiero 13 września 2022 r., a więc po upływie 6 miesięcy od zainicjowania postępowania, kolejną 15 listopada 2022 r. i do dnia wyniesienia skargi, przez kolejnych 9 miesięcy nie podjął innych działań. Takim działaniem organ dopuścił się bezczynności, naruszył bowiem zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 u.c., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Stwierdzając powyższe, Sąd I instancji zauważył, że mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, albowiem skarżący jest wprawdzie obywatelem Ukrainy, ale przebywa na terenie Polski od co najmniej 2017 r., a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji, czas trwania postępowania, jak i postawa organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) każą uznać, że bezczynność organu miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd podkreślił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, zaczyna działać, podejmując pierwszą w sprawie czynność dopiero po 6 miesiącach od wpływu wniosku, a następnie zaprzestaje podejmowania jakichkolwiek dalszych działań. Zasądzając na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 550 zł, Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak i zasadą demokratycznego państwa prawa oraz prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomniał o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować, jak wskazał Sąd, działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania.