Wyrok NSA z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. III OSK 1597/24
Umowy o pracę z osobami niepełniącymi funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie mieszczą się w definicji dokumentów urzędowych przewidzianych przez u.d.i.p., i nie podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, jako dokumenty prywatne, a nie związane bezpośrednio z działalnością osób pełniących funkcje publiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 182/23 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Krakowskiego Teatru Scena STU w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 maja 2023 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 182/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Krakowskiego Teatru Scena STU (dalej: "organ") w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 24 maja 2023 r.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 24 maja 2023 r. skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosła o udzielenie informacji:
1. o zatrudnieniu na stanowiskach: dyrektor artystyczny i koordynator pracy artystów kontraktowych – nazwiska, wielkości etatów, kopie umów z aneksami, załącznikami oraz kopie zakresów zadań w okresie od 1 września 2019 r. do chwili obecnej;
2. kopie zarządzeń dyrektora od 1 września 2019 r. do chwili obecnej z załącznikami.
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. organ udostępnił wnioskowane informacje z wyjątkiem umowy o pracę osoby zatrudnionej na stanowisku koordynatora pracy artystów kontraktowych.
Pismem z 13 sierpnia 2023 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z § 19 załączonego do odpowiedzi na skargę regulaminu organizacyjnego organu, koordynator pracy artystów kontraktowych nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ale osobą, która w głównej mierze organizacyjnie wciela w życie zamysły artystyczne osób pełniących funkcje publiczne: Dyrektora i Dyrektora Artystycznego Teatru.
W ocenie WSA rację ma organ, że sam fakt umieszczenia stanowiska koordynatora w regulaminie organizacyjnym nie przesądza automatycznie o zakwalifikowaniu danej osoby jako osoby pełniącej funkcje publiczne. Z zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku nie wynika w żadnym stopniu, że koordynator podejmuje samodzielnie istotne z punktu widzenia działalności instytucji kultury (teatru) decyzje, czy to programowe, czy to finansowe. Koordynator zajmuje się natomiast praktyczną i formalną stroną organizacji i realizacji przedsięwzięć zaplanowanych inne osoby.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że celem tego przepisu, jak i całej ustawy o dostępnie o informacji publicznej nie jest umożliwienie obywatelom uzyskiwania wszystkich dowolnych informacji, ale takich które dotyczą "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Wartością gwarantowaną przez Konstytucję jest transparentność działań podmiotów realizujących zadana publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. W kategoriach tych nie mieści się ujawnianie treści umów o pracę pracowników niepełniących funkcji publicznych. W szczególności zdaniem składu orzekającego informacją publiczną nie jest treść i forma umowy o pracę, która została zawarta z pracownikiem teatru - koordynatorem, gdyż dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy osoby niepełniącej funkcji publicznych. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022, poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej obejmuje np. uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych.
W tej sytuacji uznano, że wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej w terminie 14 dniowym, organ nie pozostawał w bezczynności.
Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. - przez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej polegającą na oddaleniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy WSA w Krakowie nie odniósł się w uzasadnieniu Wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz zawarł w tym uzasadnieniu wewnętrznie sprzeczne elementy w zakresie statusu informacji dotyczących stanowiska koordynatora pracy artystów kontraktowych jako informacji publicznej;
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że informacja publiczna jest jedynie informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, chociaż jest nią także informacja o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych oraz o osobach pełniących funkcje wyłącznie usługowe;
b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokument w postaci umowy o pracę z osobą zatrudnioną w organie na stanowisku koordynatora pracy artystów kontraktowych nie stanowi informacji publicznej, chociaż jest to dokument urzędowy zawierający informację publiczną o osobie sprawującej funkcje w organie oraz o sposobie dysponowaniem przez organ majątkiem publicznym.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie poza kolejnością, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż informacją publiczną jest wyłącznie taka informacja, która dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną – zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA przyjął, że w ramach konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji o działalności władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne nie mieści się roszczenie o udostępnienie treści i formy umowy o pracę zawartej z pracownikiem teatru - koordynatorem, gdyż dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy osoby niepełniącej funkcji publicznych. WSA zwrócił uwagę, że stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Ze stanowiskiem WSA trzeba się zgodzić. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że umowy o pracę zawarte z osobami niepełniącymi funkcji publicznych (lub mającymi związek z pełnieniem takiej funkcji) nie stanowią informacji publicznej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim
zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Przepisy u.d.i.p. określają prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do otrzymania informacji (treści dokumentu) a uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych ale nie prywatnych. Potwierdza to treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje dostępu do nośnika informacji publicznej (jej źródła) jeżeli jest nim dokument prywatny. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W tak sformułowanej definicji dokumentu urzędowego nie mieszczą się umowy o pracę podpisane przez pracodawcę i pracownika, które należy traktować jako dokumenty prywatne. Umowy o pracę są dokumentami pracowniczymi. Nie są to zatem dokumenty o charakterze publicznoprawnym, lecz prywatnoprawnym. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego a także prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. występując jako strona na równej pozycji ze swoimi pracownikami i zawierając umowę, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem umowa o pracę nawiązująca stosunek pracy, nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu, lecz jest dokumentem prywatnym sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej.
Z uwagi na zaliczenie umów o pracę do dokumentów prywatnych uznać należy, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. informację publiczną stanowi tylko treść umowy o pracę (zawarte w niej informacje),
z zastrzeżeniem informacji niebędących informacjami publicznymi, a nie postać (skan) umowy o pracę, jako źródło tych informacji. Takie stanowisko w kwestii udostępniania treści oraz postaci dokumentu zajął też NSA w wyrokach z 8 lutego 2019 r., I OSK 852/17 i z 2 października 2024 r., III OSK 123/23. Nie jest kwestionowane, że wniosek dostępowy dotyczył kopii umowy o pracę koordynatora artystycznego, a zatem nie obejmował treści umowy o pracę, ale jej postać. Z tych względów stanowisko prezentowane przez WSA należy ocenić jako trafne.
Podzielić należy również i tę ocenę WSA, która odmawia sklasyfikowania koordynatora artystycznego teatru, jako osoby pełniącej funkcję publiczną lub związanej z pełnieniem takiej funkcji. Sąd a quo zasadnie wyeksponował, że z treści regulaminu organizacyjnego Teatru STU (§ 19) wynika, iż koordynator pracy artystów kontraktowych pełni funkcje organizacyjnie, wciela w życie zamysły artystyczne osób pełniących funkcje publiczne: Dyrektora i Dyrektora Artystycznego Teatru. Do zadań takiego koordynatora należy: współpraca z Dyrektorem i Dyrektorem Artystycznym
i koordynowanie pracy artystów kontraktowych tj. aktorów, scenografów, choreografów, muzyków, asystentów statystów i pozostałych twórców spektakli; współpraca z pozostałymi działami Teatru celem zabezpieczenia organizacyjnych potrzeb realizacji działań artystycznych; prowadzenie dokumentacji pracy artystycznej, przygotowanie i rozliczenie zawartych umów z wykonawcami; prowadzenie spraw formalnych dotyczących praw autorskich; uzyskiwanie licencji współpracy ze związkami pracy twórczej. Stanowisko koordynatora artystycznego ma więc charakter merytoryczno-organizacyjny z wyłączeniem jednak działań decyzyjnych, rozstrzygających o istotnych z punktu widzenia działalności instytucji kultury (teatru) kwestiach programowych czy finansowych. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono właściwie żadnych argumentów pozwalających na wejście w polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Za prawidłowe nie można uznać odwołanie się do argumentów wskazanych w skardze. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konfrontowanie treści skargi kasacyjnej z treścią skargi
i poszukiwanie w ostatnim z tych pism procesowych argumentów wspierających merytorycznie zarzuty kasacyjne. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Obrazy art. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał nielogicznej i nieuprawnionej selekcji informacji dotyczących koordynatora artystycznego i część z nich uznał za informację publiczną, a pozostałej części przymiotu tego odmówił. Jak już wyżej podano WSA nie przesądził a limine, że informacje dotyczące osoby niepełniącej funkcji publicznej nie stanowią informacji publicznej. Potwierdzeniem takiego założenia, jest treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który jedynie ogranicza dostęp do informacji publicznej obejmującej dane dotyczące prywatnej sfery osoby niepełniącej funkcji publicznej, ale nie odbiera tym informacjom samego przymiotu informacji publicznej. WSA zwrócił natomiast uwagę, że nie jest informacją publiczną postać dokumentu prywatnego zawierającego informacje publiczne dotyczące osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej. O ile w ramach realizacji uprawnień przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej można domagać się udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym, to nie można domagać się dostępu do postaci tego dokumentu (jego skanu, kopii). Z tego też względu część wnioskowanych informacji dotyczących koordynatora artystycznego mogła zostać udostępniona, albowiem zostały one objęte autonomicznym żądaniem dostępowym, niezależnym od żądania udostępnienia kopii umowy o pracę.
W stanowisku WSA nie ma zatem wewnętrznej sprzeczności, a stanowiące jego wyraz uzasadnienie wyroku nie narusza reżimu przewidzianego treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
POTRZEBUJESZ POMOCY?