Wyrok NSA z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. II GSK 1882/24
Uchwała Rady Miejskiej w L. ustalająca przebieg drogi gminnej nr 161845E została stwierdzona jako nieważna z powodu braku precyzyjnego określenia przebiegu drogi i dostatecznego uzasadnienia, co naruszyło wynikający z art. 7 ust. 3 u.d.p. obowiązek precyzyjnego ustalenia przebiegu dróg gminnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 162/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 162/24, rozpoznając skargę A. w L. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w L. z 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 Rada Miejska w L. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej: "u.s.g.") i art. 7 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. - dalej: "u.d.p.") oraz w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. - dalej "u.s.p."), ustaliła przebieg drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. S.
W § 1 uchwała ta stanowi, iż ustala się przebieg istniejącej drogi gminnej nr 161845E stanowiącej ul. S., zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2021 r. w sprawie pozbawienia ul. S. na odcinku od ul. N. do ul. T. oraz ul. P. na odcinku od al. M. do ul. P. dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj, [...] poz. 3520). Ponadto wskazano, iż droga, o której mowa w ust. 1, biegnie na odcinku od ul. N. do ul. T. i od ul. T. do ul. T.. Mapa jej lokalizacji stanowi załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta L. natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę z 22 listopada 2023 r. wywiodła A. w L., wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności uchwały o przebiegu drogi oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania.
W dniu 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 162/24, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi wydał opisany na wstępie wyrok. W jego uzasadnieniu wskazano m.in., że zaskarżona uchwała ustalała przebieg drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. S. bez wyszczególniania poszczególnych działek ewidencyjnych. Niemożliwe byłoby stwierdzenie nieważności tylko części uchwały a więc skarżąca posiadała interes prawny do zaskarżenia całości uchwały. Zdaniem Sądu, skarżąca wykazała, że skutki zaskarżonej uchwały niweczą czy też ograniczają jej uprawnienia użytkownika wieczystego do działki, na której prowadzi ona inwestycję budowlaną, w ten sposób, że skutkiem kwestionowanej uchwały jest pozbawienie spółki możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego przed organem nadzoru w stosunku do ww. inwestycji, ponieważ rezultatem tej uchwały jest pozbawienie należącej do spółki nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Wcześniej dostęp ten miał być realizowany odnogą ulicy Sienkiewicza, którą przedmiotowa uchwała wyłączyła z przebiegu tej drogi. Skutkiem powyższego było nakazanie spółce przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórki części budynku mieszkalnego wybudowanego na nieruchomości graniczącej z ww. drogą właśnie z uwagi na wspomniany brak dostępu do drogi publicznej. Skarżąca słusznie wywodzi swój interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały z przepisów: art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 233 ustawy 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sąd nie w pełni podzielił postawiony w skardze zarzut, że sporna uchwała narusza art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W ocenie WSA z brzmienia art. 7 u.d.p. nie sposób wywodzić, że ustala on jakiekolwiek standardy geodezyjno-kartograficzne, którym powinna odpowiadać uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, czy też uchwała ustalająca przebieg drogi gminnej. Niemniej jednak przyjęcie którejkolwiek z wymienionych tym przepisem rodzajów uchwał nie może następować z pominięciem postanowień innych aktów powszechnie obowiązującego prawa, w tym aktów stanowionych przez samą Radę Miejską w L. a zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Również ogólnikowość zaskarżonej uchwały odnośnie do jej przedmiotu, może budzić zastrzeżenia.
WSA wskazał, że uchwała ustalająca przebieg drogi stanowi akt prawa miejscowego, a zatem winna wypełniać określone wymogi, aby stanowione nią normy spełniały warunek dostatecznej określoności prawa. Chodzi przede wszystkim o to, aby akt prawny był formułowany w taki sposób, żeby jego postanowienia zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustalaniu ich znaczenia i skutków prawnych. Zaskarżona uchwała powinna jednoznacznie, jasno i precyzyjnie określać przebieg istniejącej drogi gminnej, w szczególności poprzez konkretne ustalenie jej obszarowych granic oraz przebieg pasa drogowego. Jednocześnie załącznik graficzny ilustrujący przebieg drogi powinien być sporządzony w taki sposób, aby z jego treści można było odczytać oznaczenia ewidencyjne gruntów, na których ustalono przebieg drogi, bowiem tylko w takim przypadku odbiorcy takiej uchwały mogą poddać ją skutecznej weryfikacji m.in. z odpowiednią dokumentacją ewidencyjną.
W ocenie Sądu wymagania te nie zostały spełnione. Uchwała ogranicza się do ogólnego stwierdzenia w § 1 ust. 2 zd. 1, że ul. S. biegnie na odcinku od ul. N. do ul T. i od ul T. do ul T.. Ogólność tę powinien więc rekompensować, czy też wypełniać dodatkową treścią załącznik graficzny, który w rozpoznawanej sprawie sprowadza się wyłącznie do szkicu, w którym przebieg ul. S. nakreślono przy pomocy dwóch ciągłych linii: jednej - od ul. N. do ul. T., drugi - od ul. T. do ul. T. z wyłączeniem dwóch odnóg tej ulicy, przez co jej przebieg nie ma charakteru w pełni linearnego, lecz został ustalony z przerwą. Tym samym także załącznik graficzny nie zawiera wymienionych wcześniej informacji. Mając jednak na uwadze, że kwestie działek ewidencyjnych, przez które przebiega przedmiotowa droga, jak również zagadnienia związane z granicami pasa drogowego itp. można, co do zasady, ustalić na podstawie innej dokumentacji niż zaskarżona uchwała oraz fakt, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie formułuje konkretnych wytycznych co do sposobu sporządzenia załącznika granicznego do uchwały ustalającej przebieg drogi, wymienione braki zaskarżonej uchwały same w sobie nie mogły jeszcze stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od tego trzeba jednak stwierdzić, że zwłaszcza z samego załącznika zaskarżonej uchwały bezspornie wynika, że ustalony nią nowy przebieg ul. S. nie obejmuje odnogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla realizowanej przez spółkę inwestycji, co zapewniał dotychczasowy przebiegu ul. S. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyłączenie tej odnogi z nowego przebiegu ww. ulicy nastąpiło z naruszeniem przepisów i miało charakter istotny.
WSA powołując się na wynikające z art. 2 i 7 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności, wskazał, że podejmując rozstrzygnięcia organy obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Zdaniem sądu, powyższego zabrakło w przypadku zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w L. nie może abstrahować od postanowień innych uchwał, zresztą jej autorstwa, które wpływają na status tej drogi oraz przylegających do niej nieruchomości. Organ nie mógł pominąć tego, że jego inna uchwała w wiążący sposób uregulowała sytuację prawną określonego podmiotu zgodnie z przebiegiem tej drogi obowiązującym w dacie podejmowania uchwały lokalizacyjnej. Z tego powodu Rada Miejska nie była uprawniona do dowolnej zmiany dotychczasowego przebiegu drogi ul. S., bez oglądania się na treść uchwały lokalizacyjnej.
Nadto zaskarżoną uchwałą doprowadzono do tego, że status spornego odcinka drogi jest obecnie trudny do ustalenia, a wskutek zaskarżonej uchwały doprowadzono do sytuacji, w której na pewnym fragmencie drogi gminnej nie ustalono jej przebiegu. W ocenie sądu jest to sprzeczne z art. 7 ust. 3 u.d.p. W ocenie sądu, przepisu tego nie można wykładać inaczej niż w ten sposób, że skoro dana droga na mocy art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. została zaliczona do kategorii gminnych, to obowiązkiem rady gminy, co do zasady, jest ustalenie jej przebiegu w pełnym zakresie, aby było to zbieżne z uchwałą dotyczącą nadania drodze określonej kategorii. Sąd nie podziela przy tym zapatrywania organu, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu przebiegu tej drogi.
WSA podkreślił, że zaskarżona uchwała doprowadziła do stanu niepewności prawnej. Skarżąca Spółka utraciła dostęp do realizowanej inwestycji. Formalnie nie ma przepisu, który pozbawiałby przedmiotowy odcinek ul. S. statusu drogi publicznej, chociaż komórki organizacyjne miasta zdają się wywodzić właśnie taki skutek z postanowień zaskarżonej uchwały.
Sposób i zasadność takiego ukształtowania przebiegu drogi gminnej ul. S., jak uczyniono to w kwestionowanej uchwale, nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a przynajmniej nie wynika to z dokumentacji legislacyjnej przedstawionej sądowi. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli sądowej sam w sobie nie przesądza jeszcze o konieczności stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA w 19 grudnia 2018r., II OSK 3007/18, cytowane orzeczenia publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym jest jednak, że w rozpatrywanej sprawie zabrakło jakiejkolwiek argumentacji organu odnośnie do sygnalizowanych kwestii.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ, zaskarżając wydany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
1) uznaniu, że obowiązkiem rady gminy jest ustalenie przebiegu drogi w pełnym zakresie w sposób zbieżny z uchwałą dotyczącą nadania drodze określonej kategorii
2) uznaniu, że zmiana przebiegu drogi na odcinku, który swą treścią objęty został uchwałą w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej wymaga wcześniejszej ingerencji w tę uchwałę albo pozbawienia tego odcinka drogi statusu drogi publicznej i zmiany jego charakteru na drogę wewnętrzną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, którym ten Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, uznając, że zapadła ona z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 3 u.d.p.
Zarzuty skargi kasacyjnej organu wniesione tylko na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazują na błędną wykładnię ww. przepisu ustawy o drogach publicznych. Należy zauważyć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego. Chodzi więc o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).
Przechodząc już do oceny postawionych zarzutów, po pierwsze, zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA naruszył art. 7 ust. 3 u.d.p., poprzez wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązkiem rady gminy jest ustalenie przebiegu drogi w pełnym zakresie w sposób zbieżny z uchwałą dotyczącą nadania drodze określonej kategorii. W ocenie kasatora uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu tej drogi, w szczególności – ani nie uniemożliwia podjęcia takiej uchwały, ani nie wyznacza dopuszczalnych granic zawartych w tej regulacji.
W odniesieniu do tego, przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska zwalczanego podniesionym zarzutem. WSA uznał, że ustalenie przebiegu "co do zasady" powinno być zbieżne z uchwałą dotyczącą nadania drodze określonej kategorii, zauważając, że przebieg ten może być ustalony inaczej, niż wynika to z układu drogi przyjętego uchwałą o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg nie może natomiast służyć temu, aby organ mógł w sposób całkowicie dowolny określać jej przebieg, lecz aby przebieg ten mógł dostosować do określonych warunków faktycznych, jakie z daną drogą są związane, np. uwzględniając fakt istnienia barier naturalnych lub innych przeszkód.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną uchwałą - jak wynika z jej treści - Rada Miejska w L. ustaliła przebieg "istniejącej drogi gminnej nr [...] stanowiącej ul. S., zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą nr XLV/1429/21 Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2021 r. w sprawie pozbawienia ul. S. na odcinku od ul. N. do ul. T. oraz ul. P. na odcinku do ul. P. dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (...)."
Artykuł 7 ust. 2 u.d.p. stanowi, że - zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ust. 3 tego artykułu wskazuje, że ustalenie przebiegu "istniejących" dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Istotne znaczenie ma przewidziany w art. 7 u.d.p. aspekt czasowego następstwa uregulowanych czynności prawnych. Jak bowiem z niego wynika dopiero po zakończeniu procedury zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej, możliwe jest skonkretyzowanie jej przebiegu, zgodnie z ustępem 3. Uchwała ustalająca przebieg drogi gminnej, ma charakter wykonawczy, w stosunku do wcześniejszej, obligatoryjnej uchwały o zaliczeniu danej, konkretnej - jak określono to w omawianych przepisach "istniejącej" drogi - do kategorii dróg gminnych.
Pojęcie drogi zostało zdefiniowane w słowniczku do u.d.p. i zgodnie z art. 4 pkt 2 droga, to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. droga to wydzielony pas terenu, składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Uchwała o ustaleniu przebiegu drogi musi zatem odnosić się do drogi "istniejącej", a więc istniejącego już bytu, obiektu, określonej infrastruktury, którą zaliczono uprzednio do kategorii dróg gminnych i "ustalać", a więc precyzować, konkretyzować jej przebieg, a nie wyznaczać go na nowo.
Dlatego całkowicie chybione jest stanowisko organu, iż uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych w żaden sposób nie ogranicza organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu przebiegu tej drogi.
Ma natomiast rację autor skargi kasacyjnej zarzucając w drugim zarzucie Sądowi pierwszej instancji wyrażenie stanowiska niemającego oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
W tym zakresie należy przede wszystkim przypomnieć, że ustrojową zasadą kontroli sądowej aktów administracji publicznej i wydawanych przez nią aktów normatywnych jest również "orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej" - art. 184 Konstytucji RP. Kontrola administracji publicznej jest sprawowana w zakresie określonym w ustawie. Zarówno z przepisu Konstytucji, jak i ustawy ustrojowej - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który mówi ogólnie o kontroli pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2) wynika, że jedynym kryterium kontroli sprawowanej przez sąd jest legalność rozumiana jako zgodność z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. "Analiza (...) kompetencji sądu w fazie orzekania prowadzi do wniosku, że przedmiotem ochrony nie są "indywidualne interesy prawne czy uprawnienia", lecz obiektywny porządek prawny. Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność (art. 147 p.p.s.a.). Z przesłanek zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych wynika, iż nieważny jest akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem, stwierdzenie zaś przez sąd nieistotnego naruszenia prawa skutkuje wydaniem wyroku wskazującego, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa. Jedynym więc kryterium jest zgodność z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym." (D. Dąbek Prawo miejscowe. Wolters Kluwer. Wydanie 3. str. 340). Dlatego też niedopuszczalne było zajmowanie przez WSA w toku dokonywania sądowej kontroli, ze skutkiem związania oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., stanowiska odnośnie do sprzeczności uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi z innymi uchwałami ( decyzjami) regulującymi indywidulaną sytuację prawną określonych podmiotów. Uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej podejmowana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszącej jest aktem podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, ma charakter konkretny (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej), nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. zamiast wielu - wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 375/24). Zgodność z nią nie może zatem stanowić kryterium dokonywanej sądowej kontroli aktów, uchwał samorządu terytorialnego, w tym aktów prawa miejscowego, zaskarżanych na podstawie art. 101ust. 1 u.s.g. i to mimo, że okoliczność ta stanowiła wcześniej podstawę uznania legitymacji skargowej skarżącego, opartej na naruszeniu indywidualnych interesów prawnych. W fazie wyrokowania sądu przedmiotem ochrony jest niewątpliwie jedynie obiektywnie istniejący porządek prawny ( por. D. Dąbek Prawo miejscowe [...] str. 340).
Pomimo jednak tego, że trafnie autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi pierwszej instancji w ww. zakresie naruszenie prawa materialnego, nie mogło to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem stwierdzenie nieważności uchwały zostało dokonane nie tylko z powodu stwierdzenia przez Sąd jej sprzeczności z wcześniejszą uchwałą lokalizacyjną dotyczącą inwestycji strony, ale również z powodu szeregu dalszych wad i deficytów, w tym – co niezwykle istotne – braku uzasadnienia uchwały i braku w sprawie danych, które mogłyby doprowadzić sąd do przekonania że organ wykazał zasadność jej podjęcia w takim kształcie.
Z tych przyczyn, uznając, że wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
POTRZEBUJESZ POMOCY?