Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. III SA/Gd 552/25
WSA uchylił decyzje organów administracyjnych dotyczącą lokalizacji zjazdu, wskazując na potrzebę ponownej, rzetelnej analizy w kontekście przepisów bezpieczeństwa ruchu drogowego, uznając dotychczasową argumentację organów za niewystarczającą dla odmowy zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor Sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr SKO Gd/1736/25 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 6 lutego 2025 r. nr WZPD.447.1089.2023.MP , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej" u.d.p."), § 4 pkt 12, § 7, § 5 ust. 1 i ust. 4 oraz § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 6 lutego 2025 r., odmawiającą A. Z. udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], gmina K.
Stan sprawy jest następujący:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 593/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 września 2021 r., którymi odmówiono A. Z. (dalej: "skarżący") udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...], gdyż położony jest on w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu organy naruszyły art. 24 ust. 4 u.d.p. oraz § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 3 pkt 9b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Sąd wskazał, że pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" zostało w sposób wiążący zdefiniowane w § 3 pkt 9b powołanego rozporządzenia i nie może podlegać dowolnej interpretacji. WSA nie zaakceptował stanowiska organów, że indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania dróg lub jego opuszczaniem wyznaczone są przez znak drogowy F-6 oraz podwójną ciągłą linię. Wskazał, że znak F-6 ma jedynie charakter informacyjny – ostrzega kierowców zbliżających się do ronda samochodów ciężarowych o zakazie zjazdu z ronda tego rodzaju pojazdów w jedną z odchodzących od niego dróg, nakazuje wzmożoną z tego powodu uwagę na rondzie, ale nie wiąże się z koniecznością zwolnienia lub przyśpieszenia za tym znakiem (taką konieczność wymusza dopiero znak ostrzegawczy o rondzie i znak nakazu ustąpienia pierwszeństwa przejazdu, które zlokalizowane są za planowanym zjazdem, w stronę skrzyżowania). Podobnie ciągła podwójna linia nie wymusza zwalniania ani przyspieszania, a jedynie powoduje konieczność pozostania na zajmowanym pasie ruchu.
Jak wskazano w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor ZDW") z dnia 6 lutego 2025 r. - po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] gmina K.- odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej nr [...] na ww. działkę.
Organ I instancji wskazał, że droga wojewódzka nr [...] relacji Ł. – W. stanowi istotny szlak komunikacyjny łączący województwa pomorskie i kujawsko-pomorskie. Może być wykorzystywana do obsługi ruchu lokalnego, w tym jako dojazd do sąsiadujących z drogą nieruchomości wyłącznie w sytuacji, gdy nie oddziałuje to negatywnie na płynność, prędkość oraz bezpieczeństwo ruchu tranzytowego. Zgodnie ze stosowaną praktyką oraz normami bezpieczeństwa wymagany dla drogi wojewódzkiej klasy G (główna) poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego zależy bezpośrednio od ilości i częstości skrzyżowań z innymi drogami oraz ilości i częstości zjazdów na przyległe do drogi posesje. Droga wojewódzka klasy G musi spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. W przypadku drogi wojewódzkiej zarządca drogi winien ograniczyć liczbę i częstość zjazdów ze względu na bezpieczeństwo i zachowanie ciągłości ruchu drogowego. Dotyczy to w szczególności terenów mających dojazd z innych dróg niższych klas oraz terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Dyrektor WZD wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), zjazdu, wyjazdu, lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wyjaśnił, że przy projektowaniu zjazdów istotne są m. in. takie czynniki jak klasa drogi, z której projektowany jest zjazd, natężenie ruchu danej drogi, istniejące oraz planowane zagospodarowanie nieruchomości, na którą projektowany jest zjazd, czy też struktura rodzajowa pojazdów, które dany zjazd miałyby wykorzystywać. Przy ustalaniu lokalizacji zjazdu uwzględnia się wymagania warunków ruchu i jego bezpieczeństwa, w tym wpływu na warunki widoczności, w szczególności na jezdniach o dużym natężeniu ruchu czy w obszarach skrzyżowań. W przypadku miejsc o zróżnicowanych poziomach terenu w miejscu lokalizacji zjazdu należy zapewnić takie warunki widoczności, aby wszyscy uczestnicy ruchu, którzy są zmuszeni zatrzymać się przy zbliżaniu się do miejsca włączenia do ruchu, dostatecznie wcześnie mogli dostrzec uczestników ruchu relacji nadrzędnych. Zjazdów nie lokalizuje się w miejscach, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, przy czym stanowi to katalog otwarty.
Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] znajduje się w znacznym obniżeniu wobec korony jezdni (rzędna ok. 160,50 m n.p.m.) – rzędne terenu działki nr [...] kształtują się w zakresie od 155,50 do 159,00 m n.p.m. Szerokość zjazdu na połączeniu z drogą wojewódzką zaprojektowano na ok. 16,5 m, zaś w świetle na 3,50 m; szerokość opaski zjazdu określono na 0,75 m; planowany zjazd będzie obsługiwał dwa kierunki ruchu. Z wniosku wynika, że skarżący na działce nr [...] zamierza wybudować dwukondygnacyjny obiekt usługowo-biurowo-handlowy o powierzchni ok. 300 m2 i 10-13 miejsc postojowych, przewidując ruch i obciążenia dla samochodów do 3,5 t. Skarżący nie określił dokładnego charakteru planowanej działalności, nie przedstawił także rysunku z dokładnym projektem zagospodarowania działki. Wskazana w dokumentacji technicznej lokalizacja zjazdu na działkę nr [...] została przewidziana na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem dróg publicznych typu rondo, drogą publiczną wojewódzką i drogą publiczną gminną (ul. [...]). Na tym odcinku drogi istnieje poziome oznakowanie P-4 "linia podwójna ciągła", które rozdziela pasy ruchu o przeciwnych kierunkach oraz oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią, aby nie dochodziło na tym odcinku do manewrów skrętu. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z lat 2020/21 średni dobowy ruch roczny (SDRR) pojazdów na analizowanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] (K. – N.) wynosił 6 057 pojazdów na dobę. We wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego ds. transportu "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" WR-D-33, w rozdziale "Lokalizacja" (pkt 5) wskazano, iż lokalizacja połączeń nieruchomości za pomocą zjazdu powinna uwzględniać ograniczenie dostępu do dróg klasy GP, G lub Z. Zdaniem Dyrektora ZDW zmiana zagospodarowania działek sąsiadujących z pasem drogowym drogi wojewódzkiej poprzez budowę dwukondygnacyjnego obiektu usługowo-biurowo-handlowego wraz z parkingiem przewidzianym na 10 do 13 miejsc postojowych będzie generowała znaczny ruch pojazdów osobowych i dostawczych klientów, zaopatrzenia oraz pracowników danego obiektu. Okoliczność ta ma istotny wpływ na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, z uwagi na usytuowanie zjazdu do działki, która znajduje się w znacznym obniżeniu terenu – w miejscu niebezpiecznym. W przypadku gdy samochody będą chciały wykonać manewr skrętu z drogi wojewódzkiej nr [...] na zjazd na działkę nr [...] dochodzić może do niebezpiecznych zdarzeń na drodze wojewódzkiej, tj. do ewentualnego najechania na tył pojazdu hamującego. Zdaniem organu oceniając sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmianę tego sposobu, która może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, należy kierować się zasadą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pieszym, wynikającą z art. 4 pkt 21 u.d.p. Dyrektor ZDW uznał projektowany zjazd za potencjalne miejsce kolizji, co może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr [...]. Z tego względu stwierdził brak możliwości zaprojektowania bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...].
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia w całości. Podniósł, że organ I instancji zignorował prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 593/22, którym rozstrzygnięto, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Ponadto skarżący nie zgadza się z oceną Dyrektora ZDW, że poziom bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr [...] zostanie obniżony poprzez usytuowanie projektowanego wjazdu zwykłego na jego działkę nr [...] z tej drogi i włączanie się do ruchu ok. 30 pojazdów na dobę. Zwrócił uwagę, że przy ruchu dobowym na ul. [...] (6 057 pojazdów) jest to marginalne obciążenie na poziomie ok. 0,4%, które nie ma wpływu na bezpieczeństwo i utrudnienia ruchu. Wjazd i wyjazd z działki nr [...] na drogę wojewódzką nie wygeneruje zatem znacznego ruchu na tej drodze, tym bardziej, że powierzchnia działki wynosi 732 m2 i może zostać zabudowana maksymalnie w 50%. Niezrozumiałe dla niego jest stanowisko organu, że projektowany wjazd znajduje się w zbyt bliskiej odległości od skrzyżowania dróg publicznych typu "rondo" oraz że obowiązuje na tym odcinku drogi znak P-4 "linia podwójna, ciągła". Podkreślił, że dojazd do innej działki - nr [...] - znajduje się bezpośrednio przy wspomnianym rondzie i odbywa się na zasadzie prawo- i lewoskrętu, podobnie jak skręt w ul. [...], którą wjeżdżają i wyjeżdżają dziesiątki pojazdów. Zwrócił uwagę, że ruch na skrzyżowaniu odbywa się płynnie na zasadzie ruchu na rondzie – nie jest regulowany światłami.
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestia udzielenia skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu z działki nr [...] toczyła się, gdy obowiązywały regulacje rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to utraciło moc prawną w dniu 20 września 2022 r. Zastosowanie w niniejszej sprawie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ( dalej jako "rozporządzenie z 2022 r.") , które weszło w życie w dniu 21 września 2022 r.
Kolegium wskazało, że w rozporządzeniu z dnia 24 czerwca 2022 r. brak jest definicji pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania". W § 4 pkt 12 rozporządzenia określono tylko pojęcie "obszar skrzyżowania", który zdefiniowano jako wspólną część łączących się dróg z wlotami wylotami. Skoro zmianie uległ stan prawny, to w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. nie wiążą organów.
W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że usytuowanie planowanego zjazdu, obsługującego dwa kierunki ruchu, w odległości 50-70 m od skrzyżowania (ronda na drodze nr [...]), będzie miał wpływ nie tylko na płynność ruchu na tej drodze, ale także na bezpieczeństwo, a podwójna linia została ustanowiona, aby nie przecinać ruchu zjazdu z działki nr [...]. Organ odwoławczy przyjął argumentację Dyrektora ZDW wskazując, że zasada zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi wojewódzkiej nr [...] jest właściwą interpretacją przepisów u.d.p. i rozporządzenia z 2022 r.. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. § 7 rozporządzenia z 2022 r. stanowi, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2022 r. zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, szczególnie zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Zdaniem Kolegium skarżący nie jest uprawniony do żądania zapewnienia sobie wjazdu na swoją nieruchomość z drogi wojewódzkiej nr [...] w postaci zjazdu na działkę nr [...]. Dostęp do drogi publicznej może nastąpić w innym postępowaniu (według organu w postępowaniu cywilnym), a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania zezwolenia na wjazd z drogi publicznej. Z tej przyczyny organ odwoławczy nie odniósł się co do istniejącego lub nieistniejącego prawa własności skarżącego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] (z treści decyzji wynika, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. udzielono skarżącemu zgody na przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] -ul. [...]- w K. wraz z budową przejścia dla pieszych oraz zjazdu. Przedmiotowy projekt zakładał wykonanie zjazdu na działki nr [...] i [...] wraz z wykonaniem pasa skrętu w lewo oraz wykonanie zjazdu do działki nr [...], który miał też służyć do obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Skarżący sprzedał działki nr [...], [...] i [...] i nie zabezpieczył sobie ponownie dojazdu do działki nr [...]).
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:
1/ art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 593/22, będące konsekwencją błędnego uznania, iż w sprawie zachodzi przesłanka zmiany stanu prawnego, podczas gdy zmiana przepisów pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności udzielenia zgody na lokalizację zjazdu, a wręcz aktualne przepisy są mniej restrykcyjne dla skarżącego;
2/ art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2023 r.;
3/ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż udzielenie zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej będzie oddziaływać negatywnie na płynność, prędkość oraz bezpieczeństwo ruchu;
4/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wystarczającego uzasadnienia, dlaczego udzielenie zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej miałoby negatywnie oddziaływać na bezpieczeństwo ruchu;
5/ § 55 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby projektowany zjazd miał zagrażać bezpieczeństwu ruchu.
Skarżący zwrócił uwagę, że pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" było pojęciem szerszym od przyjętego w obowiązującym rozporządzeniu pojęcia "obszaru skrzyżowania". Skoro WSA w Gdańsku stwierdził, iż zjazd z działki skarżącego na drogę publiczną nie jest położony w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to tym bardziej nie będzie położony w obszarze skrzyżowania jako w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu. W obu rozporządzeniach (z 1999 r. i 2022 r.) przesłanką uzasadniającą odmowę wydania decyzji o lokalizacji zjazdu jest zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Przepisy obu rozporządzeń są w zasadzie tożsame z tą tylko różnicą, że rozporządzenie z 1999 r. wskazywało dodatkowo, iż zjazd nie powinien być lokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy przepisy rozporządzenia z 2022 r. wskazują jedynie na obszar skrzyżowania. Jednocześnie WSA w Gdańsku, oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie doszedł do przekonania, aby jakiekolwiek okoliczności wskazane przez organy uzasadniały odmowę lokalizacji zjazdu, tj. aby okoliczności powoływane przez organy pozwalały uznać, że projektowany zjazd znajduje się w miejscu zagrażającemu bezpieczeństwu. Ponownie rozpatrując sprawę organy nie powołały żadnych nowych okoliczności, które miałyby przemawiać za słusznością postawionej tezy o zagrożeniu wynikającym z lokalizacji planowanego zjazdu.
Z tych względów zmianę przepisów prawa należy uznać za zupełnie nieistotną dla stanu faktycznego i oceny prawnej wniosku skarżącego. W konsekwencji ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Gdańsku nie utraciła mocy wiążącej. Niezależnie od powyższego skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że zjazd jest planowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu, bowiem jego lokalizacja nie wygeneruje znacznego, dodatkowego ruchu na drodze, zatem nie spowoduje dodatkowych utrudnień zagrażających bezpieczeństwu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić.
Skarżący domagał się wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] , położoną w K., będącej jego własnością.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 8 września 2020 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej także jako "rozporządzenie z 1999 r.").
Decyzje wydane przez organy obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 593/22, a w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, jakie okoliczności organy mają wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kuriozalne zatem jest stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w skierowanym do skarżącego e-mailu z dnia 18 października 2023 r., że "Sąd nie rozstrzygnął o ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyrok Sądu uchylił powyższe decyzje i tym samym zakończył postępowanie, co oznacza, że sprawa może być ponownie rozpatrzona wyłącznie na wniosek strony , jako nowy wniosek (...)".
Należy zatem zauważyć, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2024 r. , poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jedynie uchyla decyzję ( lub decyzje w oparciu o art. 135 p.p.s.a.). Przepisy tej ustawy nie przewidują zawarcia w wyroku sądu rozstrzygnięcia "o ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem organ ma obowiązek prowadzić postępowanie administracyjne , chyba że sąd stwierdzi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzy ( art. 145 § 3 p.p.s.a.).
W przypadku uchylenia decyzji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie ( art. 153 p.p.s.a.).
Kwestię budowy zjazdu normuje art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (...).
Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowiące także podstawę rozstrzygania pierwotnego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, utraciły moc z dniem 20 września 2022 r. Zastąpiły je przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ( dalej jako "rozporządzenie z 2022 r."). Przepisy przejściowe i końcowe, zawarte w przepisach rozporządzenia z 2022 r. ( §115 i 116) nie zawierają żadnych postanowień , odnoszących się do wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zatem podstawą orzekania powinny być przepisy nowego rozporządzenia.
Należy zauważyć, że pierwotny wniosek skarżącego dotyczył zjazdu publicznego, bowiem taki rodzaj zjazdu ( obok zjazdu niepublicznego ) przewidywały przepisy rozporządzenia z 1999 r. W rozporządzeniu z 2022 r. tego rodzaju nomenklatura nie występuje. Rozporządzenie z 2022 r. posługuje się pojęciem zjazd zwykły, techniczny i awaryjny ( § 54 ust. 4 ). Ponadto w czasie orzekania przez organy obu instancji w rozporządzeniu z 2022 r. zdefiniowano jedynie pojęcie "obszar skrzyżowania" ( § 4 pkt 12) – jako wspólną część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami, podczas gdy rozporządzenie z 1999 r. definiowało zarówno pojęcie "skrzyżowanie", jak i "obszar skrzyżowania" , a także "obszar oddziaływania skrzyżowania".
Już zatem choćby z tego względu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 593/22, nie wiązały organów.
Z uwagi na zmianę przepisów prawa zaakceptować należy sytuację, w której skarżący musiał sprecyzować na nowo wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, bowiem konieczne było zarówno aktualne określenie rodzaju zjazdu, jak i przedłożenie dokumentów, wymaganych w świetle nowych przepisów.
Wskazać należy, że art. 24 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane są przepisy przywołanego już rozporządzenia z 2022 r.
Z kolei art. 5 ust.1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (...).
Wynika z powyższego, że organy administracji mogą odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jedynie z uwagi na warunki , określone w rozporządzeniu z 2022 r. lub zasady wiedzy technicznej. Rozstrzygnięcie takie, mające oparcie w ustalonym stanie faktycznym i przepisach prawa, powinno wskazywać konkretną przyczynę odmowy oraz zawierać przekonujące uzasadnienie.
W niniejszej sprawie organy powołały się na treść § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2022 r. , który stanowi, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu organy uzasadniły tym, że przedmiotowy zjazd znajduje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Dokonując oceny legalności kwestionowanych decyzji w pierwszej kolejności zauważyć należy, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie rozstrzyga kwestii zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] ( ul. [...]) na działkę skarżącego, położonego przy tej drodze, bowiem rozstrzyga o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...].
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji numery dróg wojewódzkich [...] oraz [...] występują zamiennie.
Organ odwoławczy pominął tę kwestię w wydanej decyzji , utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji , a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oba numery dróg wojewódzkich także występują zamiennie.
Zatem nie można uznać, by stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcie dotyczyło istoty sprawy.
Przechodząc do oceny stanowiska organów obu instancji stwierdzić z kolei należy, że choć uzasadnienia decyzji są obszerne, to w rzeczywistości stanowisko organu pierwszej instancji sprowadza się do konstatacji, że zmiana zagospodarowania działek sąsiadujących z pasem drogi wojewódzkiej będzie generowała znaczny ruch pojazdów klientów, zaopatrzenia i pracowników, co ma istotny wpływ na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego z uwagi na usytuowanie zjazdu na działkę , znajdującą się w znacznym obniżeniu - gdy samochody będą chciały wykonać manewr skrętu z drogi wojewódzkiej w zjazd, może dochodzić do ewentualnego najechania na tył pojazdu hamującego.
Z kolei organ odwoławczy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji stwierdził , że usytuowanie zjazdu obsługującego dwa kierunki ruchu w odległości 50- 70 m od skrzyżowania będzie miało wpływ na płynność ruchu na drodze wojewódzkiej , a także na bezpieczeństwo, a podwójna linia na drodze wojewódzkiej jest ustanowiona, aby nie przecinać ruchu zjazdu z działki nr [...].
W ocenie Sądu w obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest przekonującej argumentacji uzasadniającej tezę, że usytuowanie zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu.
Należy zauważyć, że możliwość kolizji istnieje w wielu przypadkach, nie tylko w przypadku skrętu z drogi wojewódzkiej w zjazd. Dodatkowo przy manewrze skrętu zmniejszenie prędkości jest zasadą.
Organy wskazują, że działka , do której ma prowadzić zjazd, znajduje się w znacznym obniżeniu – co - jak należy domniemywać – ma również świadczyć o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu. Organy nie wskazują jednak, jak usytuowanie działki miałoby wpłynąć na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Trudno bowiem przyjąć, że położenie działki [...] w obniżeniu terenu może mieć wpływ na możliwość występowania kolizji podczas manewrów skrętu z drogi wojewódzkiej w zjazd na tę działkę, skoro zjazd usytuowany jest na tej samej wysokości, co droga wojewódzka.
Dodać należy, że w dokumentach przedłożonych przez skarżącego , dotyczących planowanego zjazdu , znajdują się dane dotyczące kwestii widoczności, których organy w ogóle nie oceniły.
Organ odwoławczy wskazuje dodatkowo, że usytuowanie zjazdu w niedalekiej odległości od skrzyżowania będzie miało wpływ na płynność ruchu, a także na bezpieczeństwo. Organ ten powołuje się zatem – przy uzasadnieniu odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu - na płynność ruchu, czyli okoliczność, której sam nie uznaje za mającą znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu, a wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu bliżej nie precyzuje.
Należy też zauważyć, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywał na niezrozumiałość argumentacji, że planowany wjazd znajduje się zbyt blisko ronda oraz że obowiązuje na tym odcinku drogi znak P-4 "linia podwójna , ciągła", bowiem bezpośrednio przy rondzie znajduje się dojazd do innej działki – nr [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do tej kwestii wskazał, że wjazd na działkę nr [...] odbywa się z innej strony – od ul. [...]. Argumentacja organu odwoławczego jest niezrozumiała , bowiem wjazd na działkę skarżącego też miałby być zlokalizowany od drogi wojewódzkiej , czyli od ul. [...].
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania – art. 11 , art. 77 § 1 , art. 104 § 2 , art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. , uchylił decyzje organów obu instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
POTRZEBUJESZ POMOCY?