Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. I OSK 1498/23
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 1975 r. ulega umorzeniu z mocy prawa, gdy wniosek inicjujący postępowanie wpłynął po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1435/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr DO.7.7613.15.2021.JT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 21 kwietnia 2022 r., nr DO.7.7613.15.2021.JT, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/22, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący J.S. i uczestnik postępowania E.Z., zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku sprzecznie z niniejszym przepisem – uniemożliwiające dokonanie rzeczywistej instancyjnej kontroli i wywiedzenie zarzutów w niniejszym środku zaskarżenia z uwagi na lakoniczność przedstawionej przez sąd argumentacji, brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwienie prześledzenie toku rozumowania sądu, w tym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, niewskazanie podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem właściwych jednostek redakcyjnych, co wskazuje na zaniechanie przez Sąd gruntownej analizy akt sprawy, niezgodne z przepisami prawa zastąpienie organu II instancji w czynieniu samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonanie subsumpcji z zastosowaniem wykluczających się jednostek redakcyjnych nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego; niewyjaśnienie wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego wskazywanych w zarzutach skargi, co miało wpływ na wynik sprawy;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy w przypadku dokonania subsumpcji norm zawartych w przywołanych przez organ przepisach nie można było umorzyć postępowania z mocy samego prawa w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 2 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym kwestii ustalenia doręczenia stronom postępowania decyzji, jako obowiązku, który wynika z nowelizacji ustawy kpa z dnia 11.08.2021 r., co doprowadziło do błędnego i dowolnego uznania, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie umożliwiał skorzystanie przez organ z instytucji umorzenia postępowań z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) i błędną akceptację przez sąd I instancji stanowiska organu II instancji, podczas gdy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym można zauważyć, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania z mocy samego prawa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 156 § 2 w zw. z przep. art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.08.2021 r. (Dz. U. poz. 1491 77 § 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe jest umorzenie postępowania objętego niniejszym stanem faktycznym w oparciu o nowelizację owych przepisów, która jest niezgodna z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że pozbawia ochrony prawnej obywatela w postaci prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu obejmujących również koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Dla porządku dalszych rozważań należy wskazać, że decyzją z 25 kwietnia 1975 r., nr GKM-210/14/75, Prezydent Miasta Białegostoku orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 1290 m², stanowiących własność W.J. W decyzji zostało ustalone również odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości na rzecz byłego właściciela.
Pismem z 17 grudnia 2019 r. E.Z. i J.S. – następcy prawni W.J., wystąpili do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 25 kwietnia 1975 r. w części dotyczącej odszkodowania oraz o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia.
Wojewoda Podlaski decyzją z 28 października 2020 r., nr WG-VI.7534.318.2019.TC, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 kwietnia 1975 r. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położone w B., przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...] oraz [...] oraz odmówił stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.
Natomiast decyzją z 21 kwietnia 2022 r., nr DO.7.7613.15.2021.JT, Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody z 28 października 2020 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.
Mając na względzie treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust 1 ustawy nowelizującej, w ocenie Ministra był on zobligowany do uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania brzmienia art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), który w dodanym na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej jako "ustawa zmieniająca") przepisie § 3 przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Kontrolując decyzję Ministra, Sąd I instancji wskazał, iż w okolicznościach sprawy umorzenie postępowania było zasadne, ale organ powołał niewłaściwą podstawę prawną. Mianowicie organ nieprawidłowo uznał, że postępowanie należało umorzyć z uwagi na wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 158 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podał, że zostały natomiast spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że decyzja z 25 kwietnia 1975 r. została doręczona stronom postępowania przed 22 maja 1975 r., jak również że nie wniesiono od niej odwołania. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd I instancji uznał, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji wpłynął do Wojewody 20 grudnia 2019 r., to niewątpliwie został on złożony ponad trzydzieści lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, wobec czego brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowanie bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność.
Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym składzie uznaje stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe.
Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Jak podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., I FSK 2633/04). Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być zatem traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji odniósł się do istotnych w jego ocenie zarzutów skargi oraz w sposób klarowny wskazał, iż rozstrzygnięcie organu polegające na umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było prawidłowe co do skutku, przy czym – biorąc pod uwagę zaaprobowane przez Sąd meriti ustalenia faktyczne organu – podlegało ono ocenie przez pryzmat art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Argumentacja skargi kasacyjnej dowodzi przy tym, że strona nie kwestionuje braku wskazania podstawy prawnej wyroku ani niejasności motywów rozstrzygnięcia, skoro w dalszej jej części polemizuje z przyjętą przez Sąd subsumpcją przepisów prawa. W istocie zatem zarzut ten zmierza do podważenia merytorycznej oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji, a nie do wykazania uchybień w zakresie sporządzenia uzasadnienia, co wykracza poza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. i czyni chybionym zarzut oparty na jego naruszeniu. To samo kasator stara się czynić w odniesieniu do ustaleń faktycznych sprawy, podnosząc, że Sąd I instancji zastąpił w tym zakresie organ administracji. W istocie Sąd I instancji jedynie zaakceptował ustalenia organu, kontrolując ich prawidłowość w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy. Jak jednak wskazano powyżej, w ramach zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego sprawy.
Abstrahując od powyższego, wyeksplikować dodatkowo należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, a nie poprawność samego powołania w nim przepisów prawa. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, jakoby wskazanie przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia determinowało zakres i kierunek kontroli sądowej. Sąd nie jest związany wskazaną przez organ podstawą prawną decyzji, lecz zobowiązany jest do oceny, czy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji fakt, iż organ II instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie przesądzał, że kontrola sądowa mogła obejmować wyłącznie ten przepis, jeżeli z charakteru sprawy oraz treści rozstrzygnięcia wynikało, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o dyspozycję art. 2 ust. 2 tej ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnej funkcji sądu administracyjnego oraz sprowadzenia kontroli sądowej do formalnej weryfikacji argumentacji organu, w miejsce oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem.
Co również istotne, błędne powołanie przepisu prawa w decyzji organu administracyjnego stanowi uchybienie procesowe w zakresie sporządzenia decyzji (art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże samo w sobie nie przesądza o konieczności jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie decyzji jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie odpowiada prawu materialnemu, albowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym decyzja mogła zostać wydana na podstawie właściwego przepisu, który Sąd I instancji był w stanie jednoznacznie zidentyfikować. Uchybienie to nie wpłynęło zatem na treść rozstrzygnięcia.
Nie doszło również do naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zdaniem kasatora powołanie się przez organ na klauzulę prawomocności, którą opatrzono decyzję z 25 kwietnia 1975 r., nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji, czy konkretnej stronie postępowania doręczono decyzję. Odstąpienie od tego ustalenia doprowadziło więc do błędnego uznania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania, określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Sąd kasacyjny nie podziela powyższego stanowiska. Trzeba mieć na uwadze, że ustawa zmieniająca, a zwłaszcza art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia. Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia ww. faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiego orzeczenia. I właśnie na znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z 1975 r. przez dawnego właściciela nieruchomości, datowane na 6 maja 1975 r., wskazał organ II instancji, stąd za niezrozumiałe należy uznać stanowisko kasatora co do braku weryfikacji tej okoliczności.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia Ministra, że w aktach archiwalnych sprawy znajdują się dowody doręczenia przedmiotowej decyzji z 25 kwietnia 1975 r. W.J. Sąd meriti błędnie jednak przyjął (czego autor skargi kasacyjnej nie zauważył), że jednym z tych dowodów jest zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez Panią J., datowane na 6 maja 1975 r. (k. 727 akt archiwalnych). Potwierdzenie to dotyczy doręczenia decyzji innej stronie postępowania (B.J., właścicielowi działek o nr [...] i [...], a nie [...] i [...]). Natomiast na karcie 745 znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji pokwitowane 6 maja 1975 r. przez W.J. Co więcej, w aktach archiwalnych znajduje się również decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z 25 kwietnia 1975 r. opatrzona przez organ wywłaszczeniowy klauzulą prawomocności z 22 maja 1975 r. Okoliczności te pozwalały na przyjęcie, że decyzja weszła do obrotu prawnego i była stronie znana. Skarżący kasacyjnie nie podjęli natomiast nawet próby wykazania, że powyższe ustalenia są nieprawidłowe, poprzestając jedynie na polemice ze stanowiskiem Sądu I instancji. Powyższe implikuje, że Sąd I instancji nie naruszył art. 151 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 25 kwietnia 1975 r. został złożony w piśmie z 17 grudnia 2019 r., które wpłynęło do organu 20 grudnia 2019 r., to jest po ponad 44 latach od daty doręczenia. Wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że zasadne było stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa.
W konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skonstruowany mylnie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z punktu widzenia formalnego należy zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego jak wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05; z 16 marca 2007 r., I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09; wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).
Skarżący kasacyjnie nie kontestują, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, wydano decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się do akcentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. z 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy wskazać, że to zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2024 r., I OSK 57/23, i opiera poniższą argumentację na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu ww. wyroku.
Należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.
Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA: z 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; z 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 roku rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie 26 października 2007 r. (III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) stwierdził, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.
Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia – z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).
Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie do spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., III CZP 8/71).
Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) Ograniczenia te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Należy w tym miejscu podkreślić, że upływ czasu stanowi przeszkodę zarówno dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją takiego ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, stwierdził mianowicie: "Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit., s. 72), tak też art. 77 Konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie." Trybunał wskazał następnie, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 25 maja 1999 r. (sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78), w myśl którego w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Na marginesie należy zauważyć, że strona postępowania administracyjnego dysponuje środkami zwalczania bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania, to jest może wnieść ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Bierność strony w tym zakresie może prowadzić do negatywnych następstw dla strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją regulacji prawnej wprowadzającej termin 30 lat na dochodzenie roszczeń wynikających z wydania decyzji z naruszeniem prawa. Okres 30 lat, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Notabene Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, zajął stanowisko, że okres od 1982 r. do 1991 r. był w sprawie ograniczenia możliwości wzruszania aktu własności ziemi wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym.
Skarżący kasacyjnie podnosząc, iż sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i niestosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, pomijają, że Sąd I instancji dokonał analizy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że istnieją dostatecznie poważne i oczywiste racje przemawiające za odstąpieniem od stosowania tego przepisu w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Zdaniem Naczelnego Sądu Najwyższego brak takiego uznania znajduje uzasadnienie w poczynionych dotychczas rozważaniach.
Zauważyć również należy, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, to z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906). Sąd I instancji nie stwierdził, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Potwierdza to również przedstawiona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy również wskazać na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru nie załatwia sprawy w znaczeniu materialnym, ale jedynie bada, czy zaskarżona decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem argumentować, że organ nadzoru naruszył przepisy Konstytucji dotyczące sfery materialnoprawnej.
Swoisty charakter postępowania nieważnościowego wziął pod uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka, rozpatrując wniesioną przez grupę osób skargę, dotyczącą ustawy zmieniającej z 2021 r., w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Dodać przy tym należy, że niedopuszczalne jest wnoszenie skarg przeciwko Polsce dotyczących zdarzeń, które miały miejsce przed 1 maja 1993 r., to jest przed datą wejścia w życie deklaracji Polski uznającej prawo do wnoszenia skarg indywidualnych na naruszenie postanowień Konwencji. Takie skargi jako niezgodne ratione temporis z art. 35 Konwencji muszą być odrzucone na podstawie art. 35 ust. 4 Konwencji (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 lipca 2000 r., 43978/98). Ponadto należy wskazać, że pierwotny tekst Konwencji nie przewidywał ochrony własności. Prawo do poszanowania mienia należącego do każdej osoby fizycznej i prawnej zostało zagwarantowane w art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji. Protokół ten został ratyfikowany przez Polskę 10 października 1994 r. W konsekwencji, zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego, odpowiedzialność Rzeczypospolitej Polskiej za naruszenie tego przepisu może powstać jedynie w odniesieniu do takich zdarzeń, które nastąpiły po ratyfikacji tego protokołu (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 kwietnia 2000 r., 33776/96).
Na koniec należy zauważyć, że w sytuacji ewentualnego uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, zostanie otwarta możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawach, w których podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z wzorcami konstytucyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
POTRZEBUJESZ POMOCY?