Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 620/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zw. dalej PWIS, w [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm.) po wznowieniu postępowania w przedmiocie choroby zawodowej A. P., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PPIS, we [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu o wielkości, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.

W uzasadnieniu podał, że w toku wznowionego postępowania administracyjnego, mając na uwadze nowe przepisy w zakresie chorób zawodowych tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zw. dalej rozporządzeniem (Dz. U. Nr 105, poz. 869), wystosował do Instytutu Medycyny Pracy w [...] prośbę o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r., znak: [...] wniósł do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o zajęcie stanowiska czy w świetle nowego rozporządzenia istnieją jakiekolwiek przesłanki do rozpoznania u pacjenta choroby zawodowej. Jednostka medyczna II stopnia wyjaśniła, że brak jest podstaw do weryfikacji wydanego w przedmiotowej sprawie orzeczenia, ponieważ jest ono wiążące i nie podlega powtórnemu rozpatrywaniu.

PWIS w [...] wyjaśnił, że w sprawie A. P. orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] wydane było na podstawie tożsamego, co obecnie rozpatrywane narażenia zawodowego, a zgromadzona dokumentacja nie wymagała uzupełniania. Zaznaczył, iż zarówno organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz jednostki medyczne stwierdziły, że narażenie zawodowe pacjenta nie stwarzało ryzyka zawodowego uszkodzenia słuchu, zaś stwierdzony ubytek słuchu nie spełniał klinicznych kryteriów choroby zawodowej.

Według PWIS w [...], zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, zw. dalej k.p. (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organ podał, że w sprawie A. P. nie został spełniony podstawowy warunek do stwierdzenia choroby zawodowej. Ocena narażenia zawodowego pacjenta wyklucza związek przyczynowy pomiędzy uszkodzeniem słuchu a istniejącym narażeniem zawodowym. Ponadto uszkodzenie słuchu A. P. nadal nie spełnia klinicznych kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. P. wnosząc o zmianę decyzji PWIS w [...] i uznanie, że występuje u niego choroba zawodowa wymieniona w pkt 21 wykazu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzji PWIS w [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa:

1. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu jako stronie postępowania czynnego udziału w podejmowanych czynnościach dowodowych;

2. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80 i 84 k.p.a. poprzez zwrócenie się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] z pominięciem przepisów o powołaniu biegłych i ich udziale w postępowaniu dowodowym, w szczególności przeprowadzenie dowodu z biegłych bez poinformowania go o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu, przez co uniemożliwiono mi zadawanie biegłym pytań i składanie wniosków dowodowych, np. o przeprowadzenie dodatkowych badań;

3. art. 2351 k.p. oraz punktu 21 wykazu chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, który stanowi załącznik do rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tych przepisów;

4. § 6 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwą ocenę czynnika narażenia zawodowego, jakim był hałas występujący na stanowisku pracy dowódcy sekcji Zakładowej Straży Pożarnej w spółce [...] S.A. we [...].

W uzasadnieniu podkreślił, że ustawodawca w art. 2351 k.p. odmiennie niż dotychczas zdefiniował pojęcie choroby zawodowej i zgodnie z nowym rozumieniem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym". Zdaniem odwołującego się, z definicji tej wynika, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy zgłaszana przeze niego choroba została wymieniona w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia. PWIS w [...], w ocenie A. P., nie zauważył, że punkt 21 wykazu ma inną treść niż dotychczasowa, obecnie za chorobę zawodową uznaje się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Dodano nową jednostkę chorobową tj. obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego.

Według A. P. z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby PWIS w [...] rozpatrywał wystąpienie u niego takiej choroby, nikt też nie przeprowadzał ani wywiadu lekarskiego pod tym kątem, ani nie zwracał się w tej sprawie do jego byłego pracodawcy czy zakładowego lekarza medycyny pracy.

Główny Inspektor Sanitarny, zw. dalej GIS, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 a i art. 151 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. utrzymał w mocy decyzję PWIS w [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną wznowienia przez PWIS w [...] postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu u A. P. było wyłącznie uznanie przez Trybunał Konstytucyjny rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. [ wyrok TK z dnia 19 czerwca 2008 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 740)].

GIS uznał, iż PWIS w [...] słusznie postąpił, z uwagi na zmianę definicji choroby zawodowej narządu słuchu wym. w poz. 21 wykazu, występując o opinię Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie ewentualnej zmiany dotychczasowego orzeczenia lekarskiego w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia, z której wynika, że Instytut nie znajduje podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie.

Nadmienił, że sama ocena narażenia zawodowego była przedmiotem weryfikacji sądowej, w wyniku rozpatrzenia skargi A. P. na decyzję PWIS w [...] z dnia . maja 2008 r.

Skargę, na powyższą decyzję GIS, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniósł, że GIS nieprawidłowo postąpił nie uznając podnoszonych przez niego w odwołaniu z dnia 28 września 2009 r. zarzutów, co do uchybień prawa materialnego, jak i do kwestii proceduralnych.

Skarżący podtrzymał w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Według niego nie można zaakceptować takiej praktyki, że nieskorzystanie przez skarżącego z przysługującego mu prawa do przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, zwalnia organ administracji z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czy wręcz konwaliduje te uchybienia.

Stwierdził, że wymogów opinii biegłych nie spełnia lakoniczne stwierdzenie o tym, że nie znajduje się podstaw do zmiany dotychczasowego orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie a biegli nie są powoływani do szukania podstaw prawnych, ale do udzielenia odpowiedzi, w oparciu o specjalistyczną wiedzę, na zadawane im przez organ pytania.

W ocenie skarżącego, we wznowionym postępowaniu administracyjnym organ administracji powinien się kierować takimi samymi regułami postępowania, jak w postępowaniu zwykłym. W związku z tym organ powinien wyjaśnić przedstawione przez niego w odwołaniu argumenty oraz dowody na występowanie oczywistych sprzeczności w materiale dowodowym dotyczącym oceny narażenia zawodowego.

W tej sytuacji, A. P. uznał, że takie działanie organu administracji stoi w sprzeczności z jasno wyrażoną w k.p.a zasadą obiektywizmu.

W odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a, jak to miało miejsce w tej sprawie.

Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tok wznowionego postępowania polega na ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne powszechnie przyjmują, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5. Postępowanie wznowione prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem, po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny.

W toku postępowania wznowionego organ zwrócił się do Instytutu o wydanie opinii. Opinia Instytutu powołując się na § 11 Rozporządzenia stwierdza, że orzeczenie wydane na podstawie rozporządzenia z 2002 r. jest nadal wiążące. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie. Treść § 11 Rozporządzenia z 2009 r. dotyczy bowiem zupełnie innej kwestii.

Jak wynika z ust. 1 tego przepisu z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Natomiast ust. 2 stanowi, iż postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczęte i niezakończone przed dniem 3 września 2002 r., są prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia. Jest to zatem typowy przepis przejściowy regulujący sytuację postępowań w toku, a więc niezakończonych przed jego wejściem w życie decyzją ostateczną.

Tymczasem postępowanie i czynności, na które powołał się Instytut były wykonywane w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu administracyjnym. Skargę na tę decyzję oddalił Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 519/08. Wyrok ten odnosił się jednakże do stanu prawnego i stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji pod niezgodną z Konstytucją normę rozporządzenia z 2002 r. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że po utracie mocy dotychczasowego rozporządzenia z 2002 r. skarżący będzie mógł, w oparciu o art. 145a k.p.a., złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 stwierdzającym niezgodność z Konstytucją zarówno normy ustawowej jak i rozporządzenia z 2002 r. zauważył, że sądy administracyjne przyjmują pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5-6 rozporządzenia RM i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (zob. uzasadnienie wyroku WSA z 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/06, Lex nr 276539 i powołane tam orzeczenia NSA). Związanie to, w ocenie Trybunału, wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia RM i zasadą swobodnej oceny dowodów, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji stwierdzi, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia RM). Tak więc jeśli orzeczenie lekarskie jest "niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno ono być uzupełnione przez zakład społecznej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu" (sygn. akt I SA/Wa 1221/04). Zaniechanie przez organ drugiej instancji skonfrontowania w toku postępowania administracyjnego rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (zob. sygn. akt I SA/Wa 1221/04). Na podstawie powyższego Trybunał Konstytucyjny sformułował wniosek, że rozporządzenie RM nie modyfikuje przepisów k.p.a. i obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju.

Jak zauważył skarżący, obecnie (pkt 21 załącznika do rozporządzenia z 2009 r.) za chorobę zawodową uznaje się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Dodano nową jednostkę chorobową tj. obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego.

W rozporządzeniu z 2002 r. pkt 21 miał brzmienie: Obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.

Porównując te przepisy zauważyć należy, że nie chodzi tu o zmianę redakcyjną, lecz zasadniczą zmianę przepisu. Definicja jednostki chorobowej nie tylko ma inne brzmienie, lecz zawiera inną treść normatywną, w stosunku do określonej w przepisie z 2002 r. Oznacza to, że w przypadku wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2002 r., jeżeli w załączniku do rozporządzenia określoną jednostkę chorobową zdefiniowano inaczej niż miało to miejsce w wykazie załączonym do rozporządzenia z 2002 r., postępowanie dowodowe dotyczy innej (choć podobnej) jednostki chorobowej, a zatem należy je powtórzyć w niezbędnej części, przede wszystkim zaś organ administracji winien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. Ponieważ w ramach postępowania wznowieniowego stosuje się obowiązujące w dacie tego postępowania przepisy formalne i materialne, a także ustala się stan faktyczny odnoszący się do obowiązujących przepisów prawa materialnego, ustalenia wymaga, czy obecny stan zdrowia skarżącego daje podstawę do zakwalifikowania w myśl definicji ujętej w pkt 21 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2009 r.

W związku z powyższym, wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, polegających na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a także błędnej oceny znaczenia § 11 rozporządzenia z 2009 r. w tej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.