Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2078/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru lekarzy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej R. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

Sygnatura akt VII SA/Wa 2078/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Minister Zdrowia - po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 znak: [...] Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...]w [...] w sprawie skreślenia lek. med. R. K. z rejestru lekarzy specjalizujących się na terenie Województwa Śląskiego w dziedzinie chirurgii i ogólnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Renata Krupa odbywała szkolenie specjalizacyjne w zakresie chirurgii ogólnej. Specjalizacja odbywała się w trybie określonym w § 14 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. (Dz. U. nr 213. poz. 1779 z poźn.zm.) w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów w trybie rezydentury. R. K. od dnia [...].07.2000r. odbywała szkolenie specjalizacyjne w SPZOZ Szpital Miejski w [...]. W złożonym zgodnie z § 28 ust. 3 pkt. 2 w/w rozporządzenia wniosku kierownika specjalizacji o zakończenie szkolenia specjalizacyjnego w zakresie chirurgii ogólnej wskazano, że zainteresowana w okresie odbywania szkolenia wielokrotnie wykazywała uchybienia w prowadzeniu dokumentacji medycznej, wykonywania poleceń przełożonych oraz w swojej postawie etycznej w ramach zespołu lekarskiego.

Powyższy wniosek kierownika specjalizacji uzyskał poparcie [...] Izby Lekarskiej w [...] oraz Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie chirurgii ogólnej.

Biorąc powyższe pod uwagę dnia 27 stycznia 2010r. Dyrektor Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...]zgodnie z § 28 ust.3 pkt 2 ww. rozporządzenia skreślił zainteresowaną z rejestru lekarzy odbywających szkolenie specjalizacyjne na terenie Województwa [...].

R. K. złożyła odwołanie od w/decyzji.

W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy wskazał, że z informacji uzyskanych na podstawie nadesłanej przez [...] Centrum Zdrowia Publicznego w

[...] dokumentacji, jak również z przeprowadzonego przez Ministra Zdrowia postępowania wyjaśniającego wynika, że skreślenie nastąpiło zgodnie z przepisami § 28 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Zgodnie z powyższym uzyskano opinię Konsultanta Wojewódzkiego i właściwej Izby Lekarskiej, które poparły wniosek kierownika specjalizacji o przerwanie szkolenia R. K. W związku z powyższym należało przyjąć, że w przypadku R. K. zaszły przesłanki określone w § 28 ust.3 pkt.2. Organ zaznaczył, że w toku postępowania zainteresowana nadesłała dodatkowo wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi opieki Zdrowotnej Szpitalowi Miejskiemu w [...] o odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę.

W wyniku powyższego wyroku zainteresowanej przyznano odszkodowanie z tego tytułu. Minister wskazał, że wprawdzie zgodnie z art.365 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to zgodnie z art. 366 k.p.c. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że na podstawie ww. wyroku Sąd orzekł o

o przyznaniu zainteresowanej odszkodowania zgodnie z żądaniem strony, która

zmieniła zakres swego uprzedniego roszczenia z żądania przywrócenia do pracy na

żądanie odszkodowania. Powyższe orzeczenie Sądu nie wpływa zatem wiążąco na

działania organu administracji w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego

przedmiot postępowania sądowego nie dotyczył zasadności skreślenia Renaty Krupy

z listy lekarzy odbywających specjalizację.

Renata Krupa reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust.1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20.10.2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy

i dentystów poprzez nietrafne przyjęcie, że w stosunku do lek. Renaty Krupa

zaistniały przesłanki do przerwania szkolenia specjalizacyjnego oraz błędną jego

interpretację, polegającą na przyjęciu, że przerwanie szkolenia specjalizacyjnego

lekarza może nastąpić de facto przed uzyskaniem wymaganych opinii konsultanta wojewódzkiego oraz okręgowej izby lekarskiej,

2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

a. naruszenie art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia o

zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania

w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: VII P 2/10 przed Sądem Okręgowym w

Gliwicach;

b. nieuwzględnienie zarzutu wskazującego na naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez

niedotrzymanie warunków formalnych przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji,

który polegał na braku uzasadnienia decyzji zarówno w zakresie jej podstaw

faktycznych jak i prawnych oraz braku pouczenia o trybie odwoławczym

c. naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy

okoliczności i przyjęcie za udowodnione zarzutów zamieszczonych we wniosku

kierownika specjalizacji, którego konflikt z skarżącą stał się przyczyna zwolnienia jej

z pracy w szpitalu w [...], co zostało później uznane za niezgodne z

prawem przez sąd powszechny.

W konkluzji wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. Skargę do sądu złożyła również osobiście R. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa takich jak w skardze wniesionej przez jej pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł bowiem do przekonania, że jest ona dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156§1 pkt. 2 kpa albowiem została wydana bez podstawy prawnej.

I tak wskazać należy, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał we mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2010r. Nie przesądzają na tym etapie o charakterze "aktu" z dnia ...].01.2010r. należy wskazać, że "pismem" tym R. K. została powiadomiona, że została skreślona z rejestru lekarzy i lekarzy dentystów odbywających specjalizację w województwie śląskim. Podstawą prawną tego ostatniego "aktu" był §28 ust. 3 pkt. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. nr 213, oz. 1779, ze zm.), Przepis tego § w ust. 1 określa przesłanki, przy zaistnieniu których lekarz nie może realizować lub kontynuować szkolenia specjalizacyjnego. Przy zaistnieniu takich przesłanek kierownik WCZP skreśla lekarza z rejestru a o skreśleniu WCZEP niezwłocznie powiadamia tego lekarza, kierownika specjalizacji i właściwą ORL. Analiza tego przepisu jak i innych przepisów zawartych w rozdziale 5 rozporządzenia nie pozwala przyjąć, że skreślenie z listy lekarzy odbywających specjalizację odbywa się w formie decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2005r. nr 226, poz. 1943, ze zm.) ani w/w rozporządzenie w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów nie przewidują procesu uzyskiwania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem). Redakcja tych aktów prawnych wskazuje, że w przypadku rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji tak ustawa jak i rozporządzenie na to wyraźnie wskazują. Dla przykładu wskazać należy §41 ust. 9 rozporządzenia, zgodnie z którym Minister Zdrowia w formie decyzji administracyjnej uznaje lub odmawia uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem - zakładając racjonalność ustawodawcy - jedynie w wypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie i rozporządzeniu organ ma obowiązek nadać rozstrzygnięciu formę decyzji administracyjnej. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowadministracyjnym w tym m.in. przez NSA z wyroku z dnia 17.09.2009r. w sprawie II OSK 1339/09 (niepubl.) jak i w

sprawie II OSK 1586/07 z dnia 6.11.2007r. (niepubl.), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu była kwestia skreślenia skarżącej z rejestru osób odbywających specjalizację w województwie ]...[ brak było podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia została wydana bez podstawy prawnej. Nie można przy tym podzielić stanowisko organu, że skoro skreślenie z rejestru jest władczym rozstrzygnięciem organu to winno przybierać formę aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Należy wszak zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna jest wprawdzie indywidualnym aktem administracyjnym, jednostronnym i władczym jednakże dla rozstrzygnięcia sprawy w takiej właśnie formie niezbędny jest przepis prawa materialnego, który wskazuje na taką formę rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje bowiem możliwość wydawania aktów o charakterze władczym, indywidualnym kształtujących indywidualne prawa i obowiązki stron, które jednak nie mają formy decyzji administracyjnej np. postanowienia lub czynności materialno prawnej, o której mowa w art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. Reasumując skoro ani ustawa z dnia 5.12.1996r. ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie wskazują na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie skreślenia z rejestru osób odbywających specjalizację w formie decyzji administracyjnej a przy tym dodatkowo brak jest przepisu ogólnego kształtującego zasadę stosowania przepisów kpa do rozstrzygania spraw wymienionych w tej ustawie i rozporządzeniu - należało przyjąć, że decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej co oznacza, że dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 §1 pkt. 2 kpa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, iż organ właściwie przyjął, że winien rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej to rozstrzygnięcie to wydane byłoby z rażącym naruszeniem art. 16 kpa. I tak: zgodnie z treścią art. 129 §2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu decyzja staje się ostateczna a zatem może być zmieniona (uchylona) jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji merytoryczne rozpoznanie odwołania, które zostało złożone po upływie

14 dniowego terminu prowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, bowiem organ w trybie zwykłym - nie zaś w trybach przewidzianych w art. 16§2 kpa rozstrzyga o losie prawnym ostatecznej decyzji. Takie stanowisko zajął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20.12.2007r. w sprawie V SA/Wa 2405/07 (LEX nr 484921), w którym stwierdził, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - polegającej na wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność takiego wniosku. Organ rozpatrujący ponownie sprawę obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku w postępowaniu wstępnym zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, iż został on wniesiony po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Uchybienie zaś temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa.

Jak wynika z akt niniejszego postępowania zaskarżone rozstrzygnięcie wydano po rozpoznaniu odwołania bez wskazania daty jego wniesienia i osoby odwołującej się, a organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...].01.2010r. Jedynie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że od decyzji Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej (z dnia [...].01.2010r.) odwołanie złożyła R. K. dnia [...] maja 2010r. Powyższe wskazuje, że organ nie zbadał czy odwołanie to wpłynęło w terminie, o którym mowa w art. 129§2 kpa. Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że termin ten nie został zachowany. Nie ulega wątpliwości, że z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie skarżącej zostało doręczon4e pismo z dnia 27 stycznia 2010r. albowiem brak jest zwrotnego poświadczenia jego odbioru a nawet informacji ażeby zostało wysłane listem poleconym. Jednakże w aktach tych znajduje się pismo skarżącej sporządzone dnia 29 stycznia 2010r, które wpłynęło do organu dnia [...] lutego 2010r. (k. 14), w którym skarżąca powołuje się m.in. na "decyzję z dnia [...] stycznia 2010r.".Oznacza to, że już w tej dacie pismo to zostało jej doręczone. W konsekwencji powyższego najpóźniej dnia [...] stycznia 2010r. zaczął biec 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie rozpoznanie przez Ministra Zdrowia - z dnia [...] maja 2010r. - było odwołaniem wniesionym po upływie terminu.

Bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje fakt, że skarżąca na żadnym etapie postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie była pouczona o przysługujących jej środkach zaskarżenia oraz terminach do ich wniesienia. Art. 112 kpa wskazuje wprawdzie, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia jednakże powyższe ma priorytetowe znaczenie w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie zaś do oceny terminowości wniesienia odwołania. A zatem zaskarżona decyzja, jako wydana w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego po terminie rażąco narusza prawo - art. 16 §1 kpa. W konsekwencji również z tego powodu należałoby stwierdzić jej nieważność.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156§1 pkt. 2 kpa a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy jako przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze w szczególności co do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego "odwołania" z dnia 12 maja 2010r. organ rozważy w pierwszej kolejności czy przepisy prawa materialnego (w szczególności ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów) pozwalają mu wydać jednostronny i władczy akt administracyjny a jeśli tak to, jaką ten akt winien mieć formę. Rozważy przy tym, czy rozstrzygnięcie z dnia 27 stycznia 2010r. ni4e stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a W takiej sytuacji organ zobowiązany byłby nadać odpowiedni bieg pismom skarżącej.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 2 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy