Wyrok WSA w Opolu z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. I SA/Op 141/25
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez właściwe organy, z uwzględnieniem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 grudnia 2024 r., nr SKO.40.1767.2024.ps w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr DPŚ.ROII.4153.8689.2469.2024, oraz pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr DPŚ.ROII.4153.8689.2469.2024, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. G. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. G. (dalej także jako: "skarżący"), reprezentowany - jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona - przez opiekuna prawnego, którym jest jego matka B. G., działającą przez pełnomocnika adwokata K. P., złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej także jako" "organ II instancji", "Kolegium") z dnia 23 grudnia 2024 r., nr SKO.1767.2024.ps, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej także jako: "organ I instancji"), z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr DPŚ.ROII.4153.8689.2469.2024, przyznającą M. G. usługi opiekuńcze od 1 maja 2024 r. do 30 września 2024 r., ustalającą ich dzienny wymiar, rodzaj oraz koszt za godzinę usługi (pkt 1 do pkt 4); w punkcie 5 ustalającą odpłatność za usługi w wysokości 30 % ceny usług w poszczególnych miesiącach, to jest za: maj 2024 r. - 2 523 zł, czerwiec 2024 r. - 2 490 zł, lipiec 2024 r. - 2 748 zł, sierpień 2024 r. - 2 598 zł, - wrzesień 2024 r. - 2 565 zł, łącznie 12 924 zł; w punkcie 6 nadającą rygor natychmiastowej wykonalności.
W skardze pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jedynie w zakresie jej pkt. 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sporne i zaskarżone jest rozstrzygnięcie ustalając odpłatność za usługi w wysokości 30 % ceny usług w poszczególnych miesiącach (maj - wrzesień) roku 2024 r. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 136 § 1 - 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.), art. 110 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu jako podstawy prawnej do żądania wyjaśnienia przez organ I instancji przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, mimo iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku zaistnienia konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego;
2) art. 136 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony B. G. pozwalającego na ustalenie poziomu dochodów i wydatków rodziny skarżącego w zakresie wyżywienia i ubrania;
3) art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę, iż kwota, która pozostanie skarżącemu i jego matce po pokryciu wydatków stałych oraz kosztu świadczeń opiekuńczych jest wystarczająca do pokrycia niezbędnej skarżącemu diety specjalnej oraz kosztów egzystencjalnych jego matki (wyżywienia, ubrania, zakupu środków czystości) itp.
Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że popiera skargę opiekunki prawnej skarżącego, która stanowi załącznik i rozszerzenie skargi wniesionej przez niego.
Jednocześnie ze skargą pełnomocnik strony skarżącej złożył do Kolegium wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") (k. 21 akt sądowych). Kolegium nie odniosło się do wniosku.
W dniu 25 marca 2025 r. osobnym pismem pełnomocnik skarżącego złożył do tut. Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi.
Sąd postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 141/25, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Nadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że poddana kontroli Sądu decyzja Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą o przyznaniu skarżącemu usług opiekuńczych za okres od 1 maja 2024 r. do 30 września 2024 r., ustalającą kolejno: ich dzienny wymiar, rodzaj, koszt za godzinę usługi, odpłatność oraz natychmiastową wykonalność. Utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Opola składała się z kilku rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, sprawa z wniosku M. G., ze względu na charakter była podzielna w tym sensie, że możliwe było rozstrzyganie kolejno co do istoty w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 30 % ceny w poszczególnych miesiącach. Ze względu na podzielny charakter sprawy M. G. mógł więc zaskarżyć do tut. Sądu decyzję Kolegium w części, ograniczając skargę do, utrzymanego w mocy przez Kolegium pkt. 5 decyzji organu I instancji, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odpłatności za usługi w wysokości 30 % ceny usług opiekuńczych w poszczególnych miesiącach.
Spór w sprawie dotyczy ustalenia i oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia podstaw do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za świadczone na rzecz skarżącego usługi opiekuńcze.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że sytuacja materialna rodziny w zakresie ustalenia jej wydatków i dochodów, w kontekście zastosowanej odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 30 %, nie została prawidłowo ustalona. Według wyliczeń Kolegium, po odjęciu od miesięcznych dochodów rodziny skarżącego (10 171,74 zł) średnich miesięcznych wydatków na usługi opiekuńcze (2 584,80 zł) oraz wydatków (5 689,77 zł), na życie skarżącemu i jego matce pozostanie kwota 1 897,17 zł. Zwrócił uwagę, że w ustalonych wydatkach rodziny (5 689,77 zł) nie uwzględniono niektórych kosztów: wyżywienia, odzieży, środków higieny. Przy czym, ze względu na niekwestionowaną ciężką chorobę i niepełnosprawność skarżącego, są to wydatki dużo wyższe od ponoszonych przez przeciętną rodzinę. W przypadku skarżącego obejmują one koszty specjalnej diety, specjalistycznych środków i materiałów higienicznych oraz odzieży. Nieuwzględnione wydatki, faktycznie poniesione w 2024 r., wynosiły miesięcznie: 2 442 zł (na żywność dla skarżącego) oraz 182,50 zł (na odzież dla skarżącego). Zwrócił również uwagę, że wadliwym jest odwołanie się do wskaźnika minimum socjalnego przewidzianego dla 2-osobowej rodziny. Jest to niewłaściwe bo odzwierciedla on potrzeb przeciętnej rodziny, a nie takiej jak rodzina skarżącego, która ma w gronie osobę ciężko chorą i niepełnosprawną. Pełnomocnik skarżącego wywiódł też, że powodem podniesienia opłat za usługi opiekuńcze o 300 % było otrzymanie przez matkę skarżącego świadczenia wspierającego. Świadczenie to miało polepszyć sytuację materialną uprawnionych do świadczeń, jednak podwyższenie opłaty za usługi opiekuńcze decyzją organu I instancji, w istocie spowodowało jej pogorszenie.
Odmiennego zdania jest Kolegium, które stoi na stanowisku, że skarżący dysponuje możliwością poniesienia w części odpłatności za świadczone na jego rzecz usługi opiekuńcze. W tym zakresie wskazuje na relatywnie wysokie dochody w rodzinie skarżącego - dochód w rodzinie przekracza ponad 400 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 2 400 zł; że skarżący miał przyznane od dnia 1 marca 2024 r. świadczenie wspierające w kwocie 3 919 zł i część tej kwoty może przeznaczyć na pokrycie opłaty za usługi opiekuńcze; że nawet pozostała do dyspozycji rodziny kwota 1 857,41 zł pozwala jej na pokrycie zakupu żywności, odzieży, leków itp., że stanowi 300 % kryterium dochodowego wynikającego z u.p.s., że w 2024 r. tzw. minimum socjalne wynosiło 1 509,17 zł.
Sądową kontrolę zaskarżonej decyzji Kolegium należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.
Sąd zwraca uwagę, że dla każdego postępowania administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną w skardze wprost podniesione. Pełnomocnik skarżącego wskazał w skardze na uchybienia procesowe. Sąd rozpatrzy je zatem w pierwszej kolejności, albowiem właściwie ustalony stan faktyczny w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w oparciu o należycie zgromadzone dowody, daje dopiero podstawy do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych Sąd nie mógł też pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego. To normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21).
W kontrolowanej sprawie zasadnicze materialnoprawne ramy prawne dla zaskarżonej w części decyzji Kolegium wyznaczają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.s.").
Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane m.in. osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
W art. 50 ust. 6 u.p.s. zawarto delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego dla rady gminy. Na tej podstawie została wydana uchwała Nr XXXIV/325/04 Rady Miasta Opole z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego uwalniania od opłat, jak również tryb ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 52 poz. 1484, z późn. zm. - dalej jako: "Uchwała"). W § 4 pkt 8 Uchwały określono wysokość wskaźnika odpłatności za usługi (procentowo) warunkowaną dochodem na członka rodziny. W przypadku osiągania dochodu powyżej 400% kryterium dochodowego osoba ponosi opłatę w wysokości 100% ceny usługi.
W Uchwale uregulowano też odstępstwa od zasady odpłatności. Zamieszczono w niej otwarty katalog przesłanek całościowego lub częściowego zwolnienia z opłat za otrzymywane usługi. Jak wynika z § 5 Uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności, na wniosek członka jego rodziny lub pracownika socjalnego, można częściowo lub całkowicie zwolnić z ponoszenia odpłatności za świadczenie usług opiekuńczych. W Uchwale (w jej § 5 pkt 3 i 4) wymieniono przykłady szczególnie uzasadnionych przypadków, tj.: korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług, przewlekłą i ciężką chorobę wymagającą przyznania większej ilości godzin usług.
Z powyższego wynika, że zasady całościowego lub częściowego zwolnienia z opłat za otrzymywane usługi opiekuńcze uregulowano w Uchwale.
Ma rację Kolegium, że decyzja wydawana w tym zakresie, tj. zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze jest wydawana w ramach "uznania administracyjnego" co oznacza, że w świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego orzeczenia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek udzielenia zwolnienia. Stanowisko organu musi być logicznie i rzeczowo uzasadnione. Musi ono uwzględniać, że przesłanki całościowego lub częściowego zwolnienia z opłat za otrzymywane usługi, stanowią wstępny warunek skorzystania przez organ z uznania. Z samym uznaniem będziemy mieli do czynienia dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi ich istnienie. Dopiero ich wystąpienie nakazuje rozważenie, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości zwolnienie należy udzielić. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadających użytym w przepisie pojęciom szczególnie uzasadnionego przypadku wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, a decyzja będzie miała charakter związany.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza, że Kolegium nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego sprawy i niedostatecznie wyraziło swoje stanowisko co oceny wystąpienia przesłanek udzielenia ulgi. Przeszło od razu do przyczyn nieuwzględnienia wniosku skarżącego w ramach uznania administracyjnego, ograniczając swoją argumentację do wybranych elementów stanu faktycznego związanych z względnie wysokimi dochodami rodziny skarżącego.
Organy obu instancji w sposób jednoznaczny nie wypowiedziały się w uzasadnieniu decyzji własnych co do tego czy i jaka - w ich ocenie - przesłanka tzw. "szczególnego przypadku" wystąpiła w sprawie, która dotyka rodzinę skarżącego.
Organ I instancji (w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji własnej) oraz Kolegium (tylko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) powołały się na postanowienia Uchwały. Przytoczyły treść § 5 Uchwały. Jednak żaden z organów nie wskazał w sposób wyraźny, że zachodzi i który z szczególnie uzasadnionych przypadków w wymienionych w Uchwale, czy wystąpił tylko jeden lub więcej (na kumulację wskazują akta administracyjne - korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług; przewlekła i ciężka choroba wymagająca przyznania większej ilości godzin usług), czy i jaki ma to wpływ na rozmiar udzielonej ulgi. Nie ma w uzasadnieniu decyzji Kolegium koniecznych w tym zakresie rozważań w kontekście stanu faktycznego sprawy obrazującego szczególną sytuację rodziny M. G.
Sąd dostrzegł, że z skargi sporządzonej przez B. G., matkę i opiekuna prawnego skarżącego, wynika, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 marca 2019 r., nr [...] skarżący został zaliczony do stopnia niepełnosprawności znacznego na stałe. Dalej matka skarżącego wskazała, że ma on [...] znacznego stopnia, zaburzenia [...], niepełnoprawność [...]. Wyżej wymienione okoliczności są następstwem rzadkiej choroby [...] pochodzenia genetycznego (zespół [...], [...]), zdiagnozowanej przed ukończeniem 18 roku życia w trzech klinikach [...]). Chorobą podstawową w tym zespole jest [...] (różnego rodzaju), które utrzymują się pomimo stosowanej farmakoterapii. Są to między innymi [...] (tzw. [...]) w czasie snu, nocy, stwarzające bezpośrednie zagrożenie utraty życia. W O. nie ma lekarza [...], więc musi ona szukać pomocy dla syna w innych ośrodkach i korzystać z tzw. wizyt prywatnych, nierefundowanych przez NFZ.
Dalej matka skarżącego szczegółowo opisała wiele postulowanych życiowych rozwiązań, których realizacja jest potrzebna do zapewnienia skarżącemu wsparcia w procesie rehabilitacji i zachowania jego dobrostanu. Przykładami takich rozwiązań są: likwidacja barier architektonicznych - syn od [...] lat nie wychodził na dwór, ponieważ zwykła winda w zamieszkiwanym przez nich wieżowcu nie dojeżdża na sam parter, a do wyjścia z niej prowadzą długie i wąskie schody. Syn ma [...], porusza się [...], efektem stałego przebywania w mieszkaniu są [...], nasilone [...], obniżona odporność na infekcje. Skarżąca podjęła działania o dofinansowanie do platformy schodowej - urządzenia do transportu osoby niepełnosprawnej na wózku, ale jej koszt to 50 000 zł, a jej wkład własny zależy od dofinansowania PFRON, i może on wynieść nawet 30 000 zł. Skarżący potrzebuje kontaktu z otoczeniem, a od [...] lat jest praktycznie pozbawiony możliwości wyjścia i obcowania z przyrodą i rówieśnikami, nie może nawet wyjść na spacer, czy na zajęcia do [...], której jest uczniem, generalnie nie może uczestniczyć w żadnych aktywnościach wymagających wydostania się z domu. Dlatego obecnie potrzebne są jej duże pieniądze na likwidację bariery architektonicznej i nie może ich przeznaczyć na wymianę [...]. Ponadto musi pilnie wyremontować łazienkę, wymienić wannę i prysznic, gdyż ostatnio syna wyciągała z wanny [...], a wkładanie go za pomocą podnośnika sufitowego (jego koszt to 12 000 zł) jest niebezpieczne i grozi wypadkiem. Poza tym urządzenie to jest awaryjne, a jego naprawa kosztowna. Ponadto matka skarżącego wskazała na potrzebę likwidacji progów i metalowych framug, poszerzenia otworów drzwiowych, aby syn nie uderzał w nie głową, a także założenia klimatyzacji, ponieważ [...] i [...] nasilają się w czasie upałów. Matka skarżącego jak i jego pełnomocnik, wskazali też na potrzebę odpowiedniej diety dla skarżącego, w związku z [...], [...], która generuje wydatki na poziomie koło 2 442 zł na miesiąc, czy koszt odzieży odpowiedniej jakości około 182,50 zł na miesiąc. Wskazali też, że skarżący wymaga częstych hospitalizacji, [...], wymaga zakupu [...], [...] oraz szeregu innych materiałów higienicznych.
Powyższe fakty potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy: orzeczenie o znacznej niepełnosprawności skarżącego z dnia 21 marca 2019 r. wydane na stałe, zaświadczenie o stanie zdrowia skarżącego z dnia 8 kwietnia 2024 r., potwierdzające takie jednostki chorobowe, jak: [...], [...], [...], inne [...] spowodowane uszkodzeniem lub dysfunkcją [...] i [...], całościowe [...].
W aktach administracyjnych jest też pismo matki skarżącego z dnia 29 kwietnia 2024 r. do MOPR w Opolu, w którym wskazuje ona na liczne wydatki, związane z leczeniem syna oraz potrzebą likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania dla niego jako osoby niepełnosprawnej, które chciała pokryć z przyznanego jej świadczenia wspierającego z ZUS w kwocie 3919 zł miesięcznie. W piśmie tym zwróciła się o uwzględnienie tych planowanych wydatków oraz ponoszonych na bieżąco związanych z leczeniem, rehabilitacją, przy naliczaniu opłat za usługi opiekuńcze. Wyjaśniła, że wydatki powyższe są dokumentowane fakturami, które regularnie dostarcza do MOPR. Należy w tym miejscu zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy jest szereg takich faktur za okres roku 2024, które dokumentują wydatki na leki, środki higieniczne, badania lekarskie, wizyty lekarskie, czy zakup [...].
Sąd zauważył, że zasadnicza część rozważań decyzji Kolegium z 23 grudnia 2024 r. koncentruje się na wykazaniu prawidłowości ustalenia dochodów i wydatków rodziny skarżącego oraz ustalenia odpłatności za usługi na poziomie 30%. Jest to o tyle zrozumiałe, że organu I instancji także i tę kwestię całkowicie pominął. W ogóle nie przedstawił sposobu ustalenia dochodu rodziny (na kwotę 10 171,74 zł) oraz wydatków rodziny (na kwotę 5 689,77 zł). Nie wyjaśnił dlaczego ustalił odpłatność w wysokości 30 %. Po raz pierwszy oceny sprawy w tym zakresie dokonało Kolegium.
Narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) pozbawiając skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jego sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jest przy tym wadliwa i nieprzekonująca argumentacja Kolegium, że uwzględniono wszystkie wydatki ponoszone przez rodzinę oraz, że dalsze postępowanie dowodowe w tym zakresie - przesłuchanie matki skarżącego, jest niezasadne, albo, że okoliczności są niesporne. Właśnie kwestia pominięcia niektórych wydatków była od początku sporna, niewyjaśniona i istotna w sprawie.
Kolegium dostrzegło braki w zakresie postępowania dowodowego i uzasadnienia decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 136 k.p.a. wezwało organ I instancji do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień (k. 8 akt admin. Kolegium). W reakcji organ I instancji przedstawił wyjaśnienia pismem z dnia 14 października 2024 r. (k. 10 akt admin. Kolegium).
Mimo, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium podjęło działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego to nie zgromadziło żadnych nowych dowodów w celu weryfikacji twierdzeń pełnomocnika skarżącego w zakresie wydatków rodziny M. G. Wyjaśnienia organu I instancji z dnia 14 października 2024 r. zawierają jedynie ocenę materiału dowodowego pominiętą w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. Pismo to na sanuje wad uzasadnienia decyzji organu I instancji. Podstawa faktyczna udzielonych wyjaśnień jest nadal ta sama, tj. wywiad środowiskowy z dnia 16 kwietnia 2024 r., zebrane w jego toku dowody i dokonane w jego trakcie ustalenia faktyczne.
Na tej podstawie faktycznej Kolegium zawarło w zaskarżonej decyzji (na str. 6) opis składników wydatków rodziny skarżącego i kwoty, tj.: "(...) wykupione leki, opatrunki i środki higieniczne, a także koszty prywatnych wizyt lekarskich łącznie wyniosły 2 445,93 zł. Wnioskodawczym przedłożyła faktury potwierdzające również inne wydatki w łącznej wysokości 1 219,44 zł (za zestaw okienny do klimatyzatora, środek do dezynfekcji klimatyzatora, worki, e-book, przedłużacze, golarkę, listwy zasilające). Rodzina poniosła także wydatki związane z utrzymaniem mieszkania oraz mediami w łącznej wysokości 2 024,40 zł (czynsz, telefon, gaz, energia elektryczna). Łącznie wydatki w marcu 2024 r. obliczono na kwotę 5 689,77 zł i stwierdzono, iż do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 4 481,97 zł". Na tej podstawie wyliczona przez Kolegium łączna kwota wydatków wyniosła 5 689,77 zł.
W ocenie Sądu żaden z ww. wydatków nie zawiera wydatków bytowo - konsumpcyjnych na wyżywienie i odzież.
Według twierdzeń pełnomocnika skarżącego wyliczona przez Kolegium kwota wydatków 5 689,77 zł nie obejmuje wszystkich ponoszonych przez rodzinę skarżącego kosztów. Pełnomocnik wskazał na wydatki bytowo - konsumpcyjne, tj. na wyżywienie i odzież (w przypadku skarżącego szczególnie wysokie). Według pełnomocnika skarżącego wydatki te wynosiły miesięcznie: 2 442 zł (na żywność dla skarżącego) oraz 182,50 zł (na odzież dla skarżącego). Udokumentował to przedkładając roczne sprawozdaniem opiekuna prawnego złożone do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w O. Zaznaczył, że dochodzą do tego, nieuwzględnione przez Kolegium, koszty wyżywienia i odzież dla drugiego członka rodziny - matki skarżącego.
W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym miał prawo do wykazywania m.in., że wbrew ustaleniom wywiadu środowiskowego rodzina skarżącego ponosi określone wydatki bytowo - konsumpcyjne na wyżywienie i odzież. Jeśli podważa wiarygodność dokumentu urzędowego i powołuje się na fakty przeczące jego ustaleniom, wskazuje na matkę skarżącego jako tę, która dysponuje stosowną wiedzą w tym zakresie, przeciwną do ustaleń wywiadu środowiskowego, przedkłada dowody na poparcie swoich twierdzeń, to nie było możliwe przejście do fazy uznania administracyjnego, bez uprzedniego przeprowadzenia zaoferowanych w ten sposób dowodów (w tym osobowych) co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem. Dopiero wówczas Kolegium mogło rozważyć ich moc dowodową wespół z innymi dowodami, a następnie dokonać ustaleń na ich podstawie bądź wskazania przyczyn ich pominięcia.
W ocenie Sądu istniała konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zaniechanie w tym zakresie uniemożliwiło stronie skarżącej także czynny w nim udział i wykazanie okoliczności przeciwnej do ustaleń Kolegium, co narusza art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.
W ocenie Sądu ma znaczenie w sprawie okoliczność, czy kwota wydatków rodziny skarżącego to 5 689,77 zł (wg wyliczeń Kolegium), czy też winna być powiększona o nieuwzględnione przez Kolegium wydatki bytowo - konsumpcyjne i wynosić co najmniej ok. 8 314 zł (5689,77 zł + 2 442 zł + 182,50 zł). Inaczej wówczas będzie się kształtować kwota dochodu jaka pozostanie do dyspozycji rodziny. Ma znaczenie, czy będzie ona wynosić 4 481,97 zł (wg. wyliczeń Kolegium), czy tylko ok. 1 857 zł (wg pełnomocnika - por. pismo z 20 listopada 2024 r. w aktach admin. Kolegium bez numeru). W tym drugim przypadku kwota ok. 1 857 zł nie może być przeznaczona - jak pisze Kolegium na str. 7 uzasadnienia decyzji - "(...) na pokrycie zakupu żywności, odzieży, leków itp.", gdyż rodzina skarżącego ponosi jeszcze opłatę za usługę opiekuńczą ustaloną zaskarżoną decyzja wynoszącą miesięcznie od 2 490 zł do 2 748 zł. Kwota 1 857 zł nie pokryłaby nawet opłaty za usługi opiekuńcze. Argumentacja, że w tej sytuacji: "(...) organ biorąc pod uwagę jaką kwotą rodzina dysponuje po pokryciu koniecznych wydatków ustalił wysokość odpłatności, aby jej poniesienie nie stanowiło nadmiernego obciążenia dla rodziny i pozwoliło zabezpieczyć pozostałe niezbędne potrzeby bytowe" jest wewnętrznie sprzeczna i nie może być aprobowana. Zastosowanie ulgi w wysokości 70 % odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze - wbrew odmiennej ocenie Kolegium - nie uwzględniałoby w takim przypadku niezbędnych potrzeby rodziny. Powyższe dostatecznie obrazuje, że kwestia prawidłowego ustalenia wydatków rodziny ma znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie i musi być wyjaśniona.
Zauważyć należy, że w decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu 30 września 2024 r. (w aktach admin. Kolegium bez numeru) w sprawie przyznania usług opiekuńczych na kolejny okres, przy podobnym dochodzie rodziny skarżącego 10 225,55 zł, ustalone wydatki rodziny skarżącego na wyraźnie wyższą kwotę 7 935,76 zł, a przy kwocie pozostałej rodzinie do dyspozycji 2 289,79 zł organ I instancji ustalił odpłatność na niższym poziomie 10 %.
Kolegium co do zasady ogólnie prawidłowo odwołuje się do pojęcia minimum socjalnego, czyli kwoty szacunkowej podawanej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, będącego kategorią wyznaczającą próg poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy też ubóstwa, które w 2024 r. wynosiło w rodzinie poniżej 60 roku życia - wg. ustaleń Kolegium - 1 509,17 zł. Jednakże z okoliczności, że dochód skarżącego i jego matki wielokrotnie przekracza powyższe minimum socjalne Kolegium wyprowadziło niewłaściwe wnioski. Nie uwzględnia, że z elementarnej wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż koszty utrzymania w przypadku osób tak chorych jak skarżący mogą być ponadprzeciętne, by posiłkować się danymi szacunkowymi, dla przeciętnego gospodarstwa domowego.
W tym miejscu wskazać należy, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 913), w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857, z późn. zm.) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze Kolegium przy ocenie wydatków ponoszonych realnie przez skarżącego jako osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i ciężko chorej.
Kolegium dowolnie zatem odstąpiło od ustalenia wszystkich koniecznych miesięcznych wydatków rodziny skarżącego w świetle jego twierdzeń i zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem logiki i doświadczenia życiowego. W szczególności wyższych wydatków na zakupy związane z specjalistycznym wyżywieniem i odzieżą, których w standardzie minimum socjalnego nie obejmują wydatki przeciętnego gospodarstwo domowego. Odbiegają one od poziomu wydatków w warunkach gospodarstwa domowego z osobami o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności, braku zdolności do samodzielnej egzystencji. Nie ulega przecież wątpliwości, że takie gospodarstwo domowe jest obciążone istotnie wyższymi wydatkami z kategorii koniecznych w porównaniu z wydatkami gospodarstw domowych tworzonych wyłącznie przez osoby zdrowe.
Kolegium nie wykazało, że wywiad środowiskowy uwzględnia wszystkie ponoszone w gospodarstwie domowym skarżącego wydatki. Jeśli więc skarżący w trakcie wywiadu nie wskazał ile faktycznie miesięcznie wydaje na potrzeby bytowo - konsumpcyjne (np. na wyżywienie, odzież), a nie sposób twierdzić, że takich wydatków nie ponosi, w tym co do wydatków na specjalistyczne wyżywienie i odzież, co do których zaoferował i przedłożył dowody przeciwne do ustaleń Kolegium, to Kolegium winno było przeprowadzić z jego udziałem postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia kwoty wydatków realnie przez niego ponoszonych.
Reasumując na tle całokształtu stanu sprawy okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione i utrwalone w aktach sprawy. Zatem słuszne są zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie poczyniło Kolegium pełnych i wyczerpujących ustaleń co do sytuacji finansowej skarżącego, z jego udziałem. Nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego sprawy i wbrew kodeksowym wymogom nie przedstawiło argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia w kontekście okoliczności występujących w badanej sprawie. Tym samym nie mogło prawidłowo ocenić rzeczywistej sytuacji zobowiązanego z punktu widzenia przesłanek udzielenia zwolnienia w ramach uznania administracyjnego. W rezultacie naruszyło art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.
Zaznaczyć należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja Kolegium została więc wydana z naruszeniem omówionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie dostrzegł przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego skargę, będącego adwokatem (480 zł), a także wysokość opłaty skarbowej (17 zł).
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
POTRZEBUJESZ POMOCY?