Charakter prawny zarządzenia wójta w sprawie stawek opłat za wynajem sal wiejskich

Sale wiejskie to obiekty użyteczności publicznej JST. Oznacza to, że to rada gminy ustala ceny i opłaty za korzystanie z tych obiektów. Jednak może ona, w drodze uchwały, przenieść te kompetencje na wójta. W orzecznictwie niejednolicie ocenia się charakter prawny takich uchwał. Od kilku lat NSA konsekwentnie jednak orzeka, że tego typu uchwały rady gminy są aktami prawa miejscowego. W konsekwencji zarządzenie wydane przez wójta w wyniku przeniesienia kompetencji rady też ma taki charakter. Oznacza to ponadto, że zarządzenie takie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Ustalając stawki za wynajem sal wiejskich, często jako podstawę prawną wskazuje się art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Tymczasem właściwym przepisem jest tu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.). Wójt nie może na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustalać wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej JST. Tak orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z 24 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 800/14). Podał także, że właściwa podstawa do wydania zarządzenia znajduje się właśnie w przepisach u.g.k.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Z art. 4 ust. 2 u.g.k. wynika, że rada gminy może powierzyć organowi wykonawczemu określanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej JST. Gliwicki sąd administracyjny zaznaczył, że powierzenie to powinno nastąpić przed podjęciem aktu przez wójta.

WAŻNE

Wójt nie ma uprawnienia do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli nie powierzy mu ich rada gminy na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k.

Delegacja uprawnień

Udzielenie delegacji następuje w drodze uchwały. Jej brak sprawia, że ewentualne zarządzenie wójta dotyczące cen i opłat będzie dotknięte wadą nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r.; sygn. akt II SA/Wr 245/11).

Uchwały organu stanowiącego delegujące kompetencje na organ wykonawczy powinny określać każdorazowo zakres dopuszczalnych działań organu wykonawczego. Zasadą powinno być przy tym, że uchwała zawiera sformułowania jasne i wyczerpujące.

Przykład

Rada gminy w uchwale powierzyła wójtowi uprawnienie do stanowienia o wysokości cen za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie przekazała mu natomiast kompetencji do ustalania sposobu ustalania tych cen. Organ wykonawczy może zatem wydać zarządzenie wyłącznie w granicach tego upoważnienia - a więc określić wysokość cen, a nie sposób ich ustalenia. Wyjście poza tę delegację spowoduje nieważność tej części zarządzenia.

O tym, że podstawą do wydania zarządzenia w sprawie odpłatności za korzystanie ze świetlic wiejskich jest art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. opowiedział się też WSA w Gdańsku w wyroku z 27 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 136/15). Jednocześnie sąd wyjaśnił, że świetlice wiejskie to pomieszczenia przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji i edukacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności. Świetlice te mają charakter obiektów użyteczności publicznej. Samorządy gminne zakładające świetlice wiejskie realizują w ten sposób zadania służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

Akt prawa miejscowego

Charakter prawny uchwał rady gminy, wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jest sporny. Wyraźnie jednak w orzecznictwie zaczyna przeważać pogląd, że uchwały te są aktami prawa miejscowego.

Ustawodawca nie przedstawił legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ale w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyznaje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych. Nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 2353/16).

Problemy dotyczące omawianego zagadnienia wynikają z tego, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tego wprost nie przesądza. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma jednak znaczenie kluczowe dla oceny zarządzenia wójta. Ze względu na przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.g.k. delegację kompetencji na organy wykonawcze, zarządzenia tych organów, wydane w ramach przekazanych kompetencji, dzielą los prawny uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jeżeli więc uznamy uchwały rady za akty prawa miejscowego, to w konsekwencji również zarządzenie wójta będzie miało taki charakter (por. wyrok WSA w Opolu z 27 lutego 2019 r.; sygn. akt I SA/Op 368/18).

Zarządzenie wójta

W części orzeczeń uważa się, że uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, gdyż kierowana jest ona jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2004 r.; sygn. akt OSK 821/04). Obecnie jednak zaczyna przeważać pogląd, że uchwała jest aktem prawa miejscowego.

I tak np. NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2868/17) stwierdził, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego JST jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k.

Przykład

Omawiane orzeczenie dotyczyło zarządzenia burmistrza w sprawie ustalania opłat za pochowanie zwłok, obowiązujących na cmentarzach komunalnych. NSA wskazał, że adresaci tego zarządzenia są określeni generalnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, obejmujących wszystkie podmioty chcące korzystać z określonych urządzeń cmentarnych. Ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny. NSA uznał ponadto, że jeżeli rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, uchwala akt prawa miejscowego - to również zarządzenie organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania tej kompetencji przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego.

Obowiązek publikacji

Zarządzenie wójta w sprawie wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest zatem aktem prawa miejscowego. Wymogiem jego obowiązywania, wynikającym z treści art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. np. wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 290/18).

Leszek Jaworski

prawnik, wieloletni pracownik administracji publicznej, specjalista ds. prawa samorządowego i administracyjnego, autor licznych publikacji z tego zakresu

Podstawy prawne

• art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)

• art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)

• art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 712; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 492)

• art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)