tematy:

Interpretacja indywidualna z dnia 30 kwietnia 2026 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, sygn. 0114-KDIP4-3.4012.117.2026.3.DG

Opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, w ramach pełnienia funkcji publicznoprawnych przez Gminę, nie podlegają VAT. Natomiast opłaty za udostępnianie nieruchomości gminnych, zawierane na podstawie umów cywilnoprawnych, stanowią czynności podlegające VAT.

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

26 lutego 2026 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy skutków podatkowych zajęcia pasa drogowego dróg gminnych i dróg wewnętrznych oraz nieruchomości stanowiących własność Gminy. Uzupełnili go Państwo pismem z 30 marca 2026 r. (wpływ 31 marca 2026 r.), oraz pismem z 29 kwietnia 2026 r. (wpływ 29 kwietnia 2026 r.) – w odpowiedzi na wezwania. Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego

Gmina jest zarejestrowana na potrzeby podatku od towarów i usług (dalej: VAT) jako podatnik VAT czynny.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, t.j. dalej: ustawa o samorządzie gminnym), Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, do zakresu działania Gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych Gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych), na terenie Gminy znajdują się drogi gminne (publiczne) i wewnętrzne, których właścicielem jest Gmina.

Drogi gminne i wewnętrzne są co do zasady ogólnodostępne dla lokalnej społeczności.

Uchwała nr (...) Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 2019 r. (dalej: Uchwała) określa stawki opłat pobieranych przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:

1)prowadzenia robót w pasie drogowym,

2)umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4)zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Uchwała może być w przyszłości zmieniana, w szczególności w zakresie wysokości obowiązujących stawek.

Stawka opłaty za zajęcie dróg gminnych na cele prowadzenia robót w pasie drogowym i inne cele niż wskazane w pkt 1-3 powyżej, została ustalona w Uchwale za każdy dzień zajęcia 1 m² w zależności od zajętej powierzchni:

1)przy zajęciu jezdni do 20% szerokości w wysokości (...) zł,

2)przy zajęciu jezdni od 20% do 50% szerokości w wysokości (...) zł,

3)przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości w wysokości (...) zł,

4)przy zajęciu chodników, poboczy, placów, zatok postojowych i autobusowych, ciągów rowerowych i pieszych w wysokości (...) zł.

Do elementów pasa drogowego niewymienionych powyżej ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1m² pasa drogowego w wysokości (...) zł.

Stawka opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, została ustalona w Uchwale, jako stawka roczna za 1 m² powierzchni pasa drogowego drogi gminnej, zajętego przez rzut poziomy umieszczonego:

1)wzdłuż lub poprzek drogi w wysokości (...) zł,

2)na obiekcie inżynierskim w wysokości (...) zł.

Stawka opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych handlowych, usługowych, niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi została ustalona w Uchwale za każdy dzień zajęcia 1 m² powierzchni rzutu poziomego obiektów budowlanych, handlowych, usługowych, małej architektury, obiektów budowlanych infrastruktury telekomunikacyjnej, innych obiektów.

Za umieszczenie w pasie drogowym reklam, stawka opłaty została ustalona w Uchwale za każdy dzień zajęcia 1 m²i każdy następny rozpoczęty 1 m² powierzchni rzutu reklamy.

W celu zajęcia pasa drogi gminnej, zainteresowany powinien wystąpić do Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogi gminnej lub na umieszczenie urządzenia/obiektu w pasie drogi gminnej. Gmina wyraża zgodę na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji Gmina ustala również wysokość opłaty za zajęcie pasa drogi gminnej, zgodnie ze stawkami wynikającymi z Uchwały.

Burmistrz Gminy wydał 31 grudnia 2021 r. zarządzenie nr (...) (dalej: Zarządzenie) w sprawie zasad udostępniania nieruchomości niebędących drogami publicznymi, a stanowiących własność Gminy, w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Wskazane Zarządzenie Burmistrza Gminy może być w przyszłości zmieniane kolejnymi zarządzeniami, w szczególności w zakresie stawek za zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy.

Zarządzenie określa zasady zajęcia nieruchomości niebędących drogami publicznymi stanowiących własność Gminy na potrzeby infrastruktury technicznej oraz wysokości stawek opłat.

Przed planowanym zajęciem nieruchomości Gminy, w celu podpisania z Gminą umowy, należy złożyć wniosek o zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy i umieszczenie urządzeń.

Zarządzenie określa stawki opłaty z tytułu korzystania z nieruchomości, na której umieszczono podziemne, naziemne i nadziemne urządzenia infrastruktury technicznej w wysokości odpowiadającej iloczynowi zajętej powierzchni w rzucie poziomym wraz ze strefami technicznymi tych urządzeń i stawki za 1 m² tej powierzchni w następującej wysokości:

1)(...) zł w strefie centrum miasta I,

2)(...) zł w strefie śródmiejskiej miasta II (pozostałe ulice),

3)(...) zł w strefie III, którą stanowią sołectwa Gminy.

Do opłaty z tytułu korzystania z nieruchomości, doliczany będzie podatek od towarów i usług według stawki obowiązującej w dniu wystawienia faktury, na podstawie której dokonana zostanie płatność.

Stawki opłat rocznych obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia na nieruchomości stanowiącej własność Gminy.

Umowa na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej lub innej nieruchomości stanowiącej własność Gminy może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony.

Wskazane opłaty są przez Gminę pobierane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowe zasady pobierania przedmiotowych opłat oraz ich wysokość zostały ustalone w Zarządzeniu.

Uzupełnienie opisu stanu faktycznego

Nieruchomości będące własnością Gminy, o których mowa we wniosku w pytaniu nr 2 stanowią drogi transportu rolnego (drogi wewnętrzne).

Odpłatne usługi w zakresie udostępniania ww. nieruchomości świadczone są na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych.

Pytania

1.Czy pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym, opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych i dróg wewnętrznych stanowią/będą stanowiły wynagrodzenie za czynności niepodlegające opodatkowaniu VAT?

2.Czy pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym, opłaty za zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy stanowią/będą stanowiły wynagrodzenia za czynności podlegające opodatkowaniu VAT?

Państwa stanowisko w sprawie

1.Pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym, opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych i dróg wewnętrznych Gminy stanowią/będą stanowiły wynagrodzenia za czynności niepodlegające opodatkowaniu VAT.

2.Pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym, opłaty za zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy stanowią/będą stanowiły wynagrodzenie za czynności podlegające opodatkowaniu VAT.

Ad 1 i 2.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, opodatkowaniu podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie.

Natomiast w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o VAT, świadczeniem usług jest każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy o VAT.

Należy jednak podkreślić, że zarówno odpłatna dostawa towarów, jak również odpłatne świadczenie usług, podlegają opodatkowaniu, jeżeli są wykonywane przez podmiot działający w charakterze podatnika podatku VAT.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza, jak stanowi art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Z kolei, zgodnie z ust. 6 przedmiotowej regulacji, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Zatem, organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy są wyłączone z kręgu podatników VAT, w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:

1)jego podmiotem jest organ władzy publicznej lub urząd obsługujący ten organ;

2)odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami VAT w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet, jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami VAT w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników VAT, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu VAT.

Biorąc pod uwagę powyższe wyłączone z opodatkowania VAT są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego.

Zdaniem Gminy, udostępnianie ogólnodostępnych dróg gminnych, dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy za odpłatnością należy postrzegać jako czynność ze sfery publicznoprawnej. Gmina działa/będzie działała w tym zakresie jako organ władzy publicznej, a nie jako podatnik VAT. Co więcej, w przedmiotowym przypadku Gmina wykonuje/będzie wykonywała czynności nałożone na nią na podstawie przepisów prawa - ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o drogach publicznych. Pobierając opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, wewnętrznej w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, za umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz za umieszczanie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, Gmina wykonuje/będzie wykonywała działania mieszczące się w zakresie swoich zadań własnych.

Zatem w przedmiotowej sprawie pobierane przez Gminę opłaty nie stanowią/nie będą stanowiły zapłaty za świadczenie przez Gminę usług w rozumieniu przepisów ustawy o VAT. Zdaniem Gminy, w zakresie realizacji przedmiotowych zadań, nałożonych odrębnymi przepisami prawa, Gmina korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT.

W konsekwencji, pobierane przez Gminę opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, drogi wewnętrznej w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowią/ będą stanowiły wynagrodzenia za czynności niepodlegające VAT.

Odnosząc się natomiast do opłat pobieranych za zajęcie innych nieruchomości stanowiących własność Gminy, organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Zatem, czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem organów władzy publicznej za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Usługą, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, jest każde świadczenie na rzecz danego podmiotu niebędące dostawą towarów. Pod pojęciem usługi (świadczenia) należy rozumieć każde zachowanie się na rzecz innej osoby, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś na rzecz innej osoby), jak i zaniechanie (nieczynienie, bądź też tolerowanie, znoszenie określonych stanów rzeczy).

Tym samym, odpłatne udostępnianie innych nieruchomości stanowiących własność Gminy na podstawie umów nie jest działaniem mieszczącym się w zakresie zadań własnych Gminy. W związku z tym, ww. czynności odpłatnego udostępniania innych nieruchomości stanowiących własność Gminy nie mają charakteru publicznoprawnego, a Gmina nie wykonuje ich w ramach władztwa publicznoprawnego.

Zatem, w zakresie odpłatnego udostępniania innych nieruchomości stanowiących własność Gminy na podstawie umów cywilnoprawnych, Gmina działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

W konsekwencji, udostępnianie innych nieruchomości stanowiących własność Gminy podlega/będzie podlegało opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako odpłatne świadczenie usług, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy.

Stanowisko Gminy znajduje potwierdzenie przykładowo w interpretacji indywidualnej DKIS z 4 września 2025 r., sygn. 0113- KDIPT1-1.4012.584.2025.2.KKO.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (...).

Natomiast na mocy art. 8 ust. 1 ustawy:

Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7, w tym również:

1)przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;

2)zobowiązanie do powstrzymania się od dokonania czynności lub do tolerowania czynności lub sytuacji;

3)świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

Pod pojęciem usługi (świadczenia) należy zatem rozumieć każde zachowanie, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś), jak i zaniechanie (nieczynienie, bądź też tolerowanie, znoszenie określonych stanów rzeczy). Przy ocenie charakteru świadczenia jako usługi należy mieć na względzie, że ustawa zalicza do grona usług każde świadczenie, które nie jest dostawą towarów w myśl art. 7 ustawy. Każde świadczenie niebędące dostawą towarów polegające na działaniu, zaniechaniu lub tolerowaniu czyjegoś zachowania stanowi zatem co do zasady usługę w rozumieniu ustawy, niemniej jednak muszą być przy tym spełnione następujące warunki:

·w następstwie zobowiązania, w wykonaniu którego usługa jest świadczona, nabywca jest bezpośrednim beneficjentem świadczenia;

·świadczonej usłudze odpowiada świadczenie wzajemne ze strony nabywcy (wynagrodzenie).

Należy podkreślić, że oba ww. warunki winny być spełnione łącznie, aby świadczenie podlegało jako usługa, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Przy czym z treści powołanego wyżej przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, że dostawa towarów i świadczenie usług co do zasady podlegają opodatkowaniu VAT wówczas, gdy są wykonywane odpłatnie (z wyjątkiem przypadków ściśle określonych w art. 7 ust. 2 oraz w art. 8 ust. 2 cyt. ustawy).

Zakres opodatkowania podatkiem VAT wyznacza nie tylko czynnik przedmiotowy – opodatkowaniu podlega odpłatna dostawa towarów lub odpłatne świadczenie usług, ale także czynnik podmiotowy – czynności muszą być wykonywane przez podatnika.

Według art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Zatem organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i usług – w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:

·jego podmiotem jest organ władzy publicznej lub urząd obsługujący ten organ;

·odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Generalnie zatem wyłączone z opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego.

Z opisu sprawy wynika, że są Państwo zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku VAT. Za zajęcie pasa dróg gminnych i wewnętrznych pobierają Państwo opłaty. Uchwała Rady Miejskiej z 19 grudnia 2019 r. określa stawki opłat pobieranych przez Państwa za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:

1)prowadzenia robót w pasie drogowym,

2)umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4)zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W celu zajęcia pasa drogi gminnej, zainteresowany powinien wystąpić do Państwa z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogi gminnej lub na umieszczenie urządzenia/obiektu w pasie drogi gminnej. Gmina wyraża zgodę na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej oraz ustala wysokość opłaty.

Burmistrz Gminy wydał 31 grudnia 2021 r. zarządzenie w sprawie zasad udostępniania nieruchomości niebędących drogami publicznymi, a stanowiących własność Gminy, w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Przed planowanym zajęciem nieruchomości Gminy, w celu podpisania z Gminą umowy, należy złożyć wniosek o zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy i umieszczenie urządzeń.

Umowa na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej lub innej nieruchomości stanowiącej własność Gminy może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony.

Nieruchomości będące własnością Gminy, o których mowa we wniosku w pytaniu nr 2 stanowią drogi transportu rolnego (drogi wewnętrzne). Odpłatne usługi w zakresie udostępniania ww. nieruchomości świadczone są na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych.

Państwa wątpliwości dotyczą ustalenia, czy odpłatne udostępnianie pasa drogowego dróg gminnych i wewnętrznych oraz odpłatne udostępnianie nieruchomości będących Państwa własnością, stanowi czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.

Istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy wykonując czynności z obszaru publicznoprawnego, spełniają/będą Państwo spełniali obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, tj. czy są Państwo organem władzy publicznej oraz czy pobieranie określonych opłat jest/będzie czynnością ze sfery cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej.

Należy zaznaczyć, że takie pojęcia jak „organ władzy publicznej”, czy „urzędy obsługujące te organy” nie zostały zdefiniowane w ustawie o podatku od towarów i usług. Choć w wielu aktach normatywnych ustawodawca posługuje się pojęciem „władza publiczna”, czy „organy władzy publicznej”, to jednocześnie nigdzie nie definiuje tych pojęć.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy należy więc zauważyć, że celem tej regulacji jest wyłączenie wszelkich organów władzy publicznej oraz innych organów podlegających prawu publicznemu z kategorii podatników VAT w odniesieniu do czynności wykonywanych przez te podmioty w charakterze władz publicznych. Podatnikiem podatku od towarów i usług jest więc również organ władzy publicznej oraz urząd obsługujący ten organ, jeżeli w stosunku do określonej czynności lub transakcji zachowuje się jak podmiot gospodarczy. Z tego właśnie względu, ustawodawca uznał w art. 15 ust. 6 ustawy, że organy nie są podatnikami w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.):

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym:

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889):

Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (…).

Jednak art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że:

W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 3¹, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. (…)

Na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Według art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych:

Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) pas drogowy - wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga;

2) droga - budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

W myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych:

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Jak stanowi art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych:

Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (…).

Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych:

Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznoprawnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.):

Dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych:

Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa należy stwierdzić, że pobierając opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego dróg gminnych i zajęcie dróg wewnętrznych wykonują/będą Państwo wykonywać działania mieszczące się w zakresie Państwa zadań własnych. Zatem w przedmiotowej sprawie pobierana przez Państwa danina o charakterze publicznym (opłaty) nie stanowi/nie będzie stanowiła zapłaty za świadczenie usług. Należy stwierdzić, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są/będą Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy.

Tym samym, pobierane przez Państwa opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego dróg gminnych i dróg wewnętrznych nie stanowią/nie będą stanowiły wynagrodzenia za czynności podlegające opodatkowaniu VAT.

Państwa stanowisko w zakresie pytania nr 1 jest zatem prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do opłat pobieranych za zajęcie innych nieruchomości stanowiących własność Gminy, wskazać należy, że w tej sytuacji nie będą Państwo realizowali zadań własnych Gminy. Jak wyżej wyjaśniłem, organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z opisu sprawy zajęcie nieruchomości, o których mowa w pytaniu nr 2 następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, która może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony. Zajęcie to odbywa się za odpłatnością. Zajęcie nieruchomości stanowiących własność Gminy może nastąpić m.in. na potrzeby związane z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Zatem, w zakresie odpłatnego udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy na podstawie umów cywilnoprawnych działają Państwo w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Wobec tego, opłaty pobierane przez Państwa za udostępnienie nieruchomości stanowiących własność Gminy nie są daniną o charakterze publicznym, lecz stanowią wynagrodzenie za świadczenie usług, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, które podlegaopodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Państwa stanowisko w zakresie pytania nr 2 jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia.

Niniejsza interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy, co oznacza, że w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku opisem stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego. Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu sprawy. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. Ponadto, w sytuacji zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego w opisie sprawy, udzielona odpowiedź traci swoją aktualność.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

·Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1)z zastosowaniem art. 119a;

2)w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3)z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

·Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.

Zobacz także