tematy:

Interpretacja indywidualna z dnia 25 maja 2026 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, sygn. 0112-KDIL1-1.4012.296.2026.1.AR

Udostępnienie pasa drogowego przez gminę za opłatą nie jest objęte podatkiem VAT, jako realizacja zadań władzy publicznej. Natomiast udostępnienie części nieruchomości gruntowych stanowi opodatkowane świadczenie usług, gdyż ma charakter cywilnoprawny.

Interpretacja indywidualna – stanowisko w części prawidłowe i w części nieprawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług w zakresie:

-uznania czynności udostępnienia pasa drogowego dróg gminnych, w tym wewnętrznych, znajdujących się na terenie Gminy za które Gmina pobiera opłaty, za czynności niepodlegające opodatkowaniu podatkiem VAT – jest prawidłowe;

-uznania czynności udostępnienia części nieruchomości gruntowych, znajdujących się na terenie Gminy, za które Gmina pobiera opłaty, za czynności niepodlegające opodatkowaniu podatkiem VAT – jest nieprawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

30 marca 2026 r. wpłynął Państwa wniosek z 30 marca 2026 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy podatku od towarów i usług w zakresie:

Uzupełnili go Państwo dwoma pismami z 13 kwietnia 2026 r. (wpływ 13 kwietnia 2026 r.) oraz pismem z 30 marca 2026 r. (wpływ 30 marca 2026 r.). Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego

Gmina A (dalej Gmina) jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług (VAT).

Gmina realizuje zadania własne, określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), dalej „u.s.g.”, między innymi w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w sprawach dotyczących utrzymania gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego.

Gmina jako zarządca dróg gminnych zawiera umowy cywilnoprawne na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, niestanowiących dróg publicznych, znajdujących się na terenie Gminy celem prowadzenia robót w pasie drogowym (np. wykonanie przyłączy), bądź umieszczenia w pasie drogowym urządzeń liniowych obcych (m.in. przyłączy) albo reklam. Ponadto, umowy są/będą zawierane na czas określony.

Gmina wydaje również decyzje administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (gminnych) w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 889) dalej „u.d.p.”.

Dodatkowo Gmina zawiera również umowy cywilnoprawne na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych wraz z częścią nieruchomości gruntowej, np. (...).

Gmina na podstawie umów pobiera od podmiotów zajmujących pas drogowy opłaty, których wysokość ustalana jest w przypadku:

-dróg publicznych – na podstawie uchwały nr (...) Rady Gminy A z dnia (…) 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.),

-dróg wewnętrznych – na podstawie zarządzenia nr (...) Wójta Gminy A z dnia (…) 2018 r. w sprawie zasad i wysokości opłat za zajęcie nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy A oraz umieszczenie w tych nieruchomościach reklam. W Zarządzeniu ustalone zostały zróżnicowane wysokości opłat za zajęcie gruntów stanowiących drogi wewnętrzne za każdy dzień dzierżawy (zajęcia) powierzchni 1 m² pasa drogi wewnętrznej, w zależności od rodzaju zajęcia.

Pytania

1.Czy opłaty pobierane przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w tym wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy stanowią czynności podlegające opodatkowaniu VAT po stronie Gminy?

2.Czy opłaty pobierane przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w tym wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy wraz z częścią nieruchomości gruntowej stanowią czynności podlegające opodatkowaniu VAT po stronie Gminy?

Państwa stanowisko w sprawie

1.Pobierane przez Gminę opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy nie stanowią czynności podlegających opodatkowaniu VAT.

2.Pobierane przez Gminę opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy wraz z częścią nieruchomości gruntowej nie stanowią czynności podlegających opodatkowaniu VAT.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. zadania obejmujące sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Natomiast w świetle art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w celu wykonywania zadań Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.

Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, opodatkowaniu ww. podatkiem podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie.

Natomiast w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o VAT, świadczeniem usług jest każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy o VAT.

Należy jednak podkreślić, że zarówno odpłatna dostawa towarów, jak również odpłatne świadczenie usług, podlegają opodatkowaniu, jeżeli są wykonywane przez podmiot działający w charakterze podatnika podatku VAT.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, w rozumieniu tej ustawy, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe regulacje, w celu określenia jak traktowane są, w oparciu o przepisy ustawy o VAT, wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego czynności, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jednostki te wykonują samodzielnie działalność gospodarczą.

Wprawdzie pojęcie działalności gospodarczej ma obiektywny charakter, co oznacza, że działalność tę ocenia się niezależnie od jej celów lub rezultatów, aby jednak dana działalność kwalifikowana była, jako działalność gospodarcza, musi mieć ona charakter trwały i być wykonywana w zamian za wynagrodzenie otrzymywane przez świadczeniodawcę/dostawcę. W odniesieniu do czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego istotne znaczenie ma w szczególności ta druga przesłanka, tj. to czy podmiot świadczący otrzymuje wynagrodzenie za świadczone usługi.

Jak już wskazano, wysokość opłat ustalana jest na podstawie zarządzenia Wójta lub uchwały Rady Gminy, w zależności od kategorii dróg. W konsekwencji, zdaniem Gminy, z uwagi w szczególności na tryb ustalania opłat, nie stanowią one wynagrodzenia za świadczone przez Gminę usługi w rozumieniu regulacji o VAT. Pobierane przez Gminę opłaty za zajęcie pasa dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy, nie powinny podlegać opodatkowaniu VAT.

Stanowisko Gminy znajduje potwierdzenie w interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego z dnia z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. 0113-KDIPT1-2.4012.406.2023.1.AM, w której Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: DKIS) stwierdził, iż: „Mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa uznać należy, że pobierając opłaty za zajęcie pasa drogowego będą Państwo wykonywać działania mieszczące się w zakresie Państwa zadań własnych. Zatem w przedmiotowej sprawie pobierana przez Państwa danina o charakterze publicznym nie będzie stanowiła zapłaty za świadczenie usług. Należy uznać, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy”.

Analogiczne stanowisko Gminy znajduje również potwierdzenie w interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. 0111-KDIB3-2.4012.153.2023.2.MD, w której Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: DKIS) stwierdził, iż: „(...) pobierając opłaty za zajęcie pasa drogowego będą Państwo wykonywać działania mieszczące się w zakresie Państwa zadań własnych. Zatem w przedmiotowej sprawie pobierana przez Państwa danina o charakterze publicznym nie będzie stanowiła zapłaty za świadczenie usług. Należy uznać, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT. Tak więc ww. opłata za zajęcie pasa drogowego pobierana przez Państwa nie podlega przepisom ustawy o podatku od towarów i usług”.

Analogiczne stanowisko DKIS zajął też w interpretacji indywidualnej z 2 maja 2024 r., sygn. 0113-KDIPT1-1.4012.165.2024.1.MGO, wskazując, że: „(…) Państwa danina o charakterze publicznym nie jest/nie będzie stanowiła zapłaty za świadczenie usług. Należy uznać, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy. Tym samym ww. opłata za zajęcie pasa drogowego pobierana przez Państwa nie podlega/nie będzie podlegała przepisom ustawy o podatku od towarów i usług”.

Podobnie, zdaniem Gminy, pobierane przez Gminę opłaty za zajęcie pasa dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy wraz z częścią nieruchomości gminnej, nie powinny podlegać opodatkowaniu VAT.

Są to takie sytuacje, w których udostępnienie terenu, na przykład w związku z realizacją infrastruktury technicznej o charakterze liniowym, obejmuje zarówno pas drogi wewnętrznej, jak i część przyległej nieruchomości gminnej, np. (...) i stanowi jeden cel. Ważne, że Gmina nie działa w tym zakresie jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, lecz jako organ władzy publicznej. W tym przypadku nie dochodzi do odpłatnego świadczenia usług w rozumieniu przepisów o VAT.

Wobec powyższego opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie Gminy oraz tych obejmujących również część nieruchomości gruntowych nie stanowią czynności podlegających opodatkowaniu VAT, albowiem są to daniny publiczne związane z zadaniami własnymi Wnioskodawcy.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku w zakresie:

-uznania czynności udostępnienia części nieruchomości gruntowych, znajdujących się na terenie Gminy za które Gmina pobiera opłaty, za czynności niepodlegające opodatkowaniu podatkiem VAT – jest nieprawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (...) podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (...).

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy:

Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7, w tym również:

1)przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;

2)zobowiązanie do powstrzymania się od dokonania czynności lub do tolerowania czynności lub sytuacji;

3)świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

Pod pojęciem usługi (świadczenia) należy zatem rozumieć każde zachowanie, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś), jak i zaniechanie (nieczynienie, bądź też tolerowanie, znoszenie określonych stanów rzeczy). Przy ocenie charakteru świadczenia jako usługi należy mieć na względzie, że ustawa zalicza do grona usług każde świadczenie, które nie jest dostawą towarów w myśl art. 7 ustawy. Każde świadczenie niebędące dostawą towarów polegające na działaniu, zaniechaniu lub tolerowaniu czyjegoś zachowania stanowi zatem co do zasady usługę w rozumieniu ustawy, niemniej jednak muszą być przy tym spełnione następujące warunki:

-w następstwie zobowiązania, w wykonaniu którego usługa jest świadczona, nabywca jest bezpośrednim beneficjentem świadczenia;

-świadczonej usłudze odpowiada świadczenie wzajemne ze strony nabywcy (wynagrodzenie).

Należy podkreślić, że oba ww. warunki winny być spełnione łącznie, aby świadczenie podlegało jako usługa opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy czym z ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, że dostawa towarów i świadczenie usług co do zasady podlegają opodatkowaniu VAT wówczas, gdy są wykonywane odpłatnie (z wyjątkiem przypadków ściśle określonych w art. 7 ust. 2 oraz w art. 8 ust. 2 ustawy).

Zakres opodatkowania podatkiem VAT wyznacza nie tylko czynnik przedmiotowy (opodatkowaniu podlega odpłatna dostawa towarów lub odpłatne świadczenie usług), ale także czynnik podmiotowy – czynności muszą być wykonywane przez podatnika.

Według art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej – (Dz. Urz. UE. L. Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, ze zm.), zgodnie z którym:

Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

W każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane za podatników w związku z czynnościami określonymi w załączniku I, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte.

Organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i usług – w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:

-jego podmiotem jest organ władzy publicznej lub urząd obsługujący ten organ;

-odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Generalnie zatem wyłączone z opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego.

Wskazali Państwo, że:

·Gmina jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług.

·Gmina realizuje zadania własne, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, m.in. w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w sprawach dotyczących utrzymania gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego.

·Gmina jako zarządca dróg gminnych zawiera umowy cywilnoprawne na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych, niestanowiących dróg publicznych, znajdujących się na terenie Gminy celem prowadzenia robót w pasie drogowym (np. wykonanie przyłączy), bądź umieszczenia w pasie drogowym urządzeń liniowych obcych (m.in. przyłączy) albo reklam. Umowy są/będą zawierane na czas określony.

·Gmina wydaje decyzje administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (gminnych) w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych.

·Dodatkowo Gmina zawiera również umowy cywilnoprawne na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych wraz z częścią nieruchomości gruntowej, np. (...).

·Gmina na podstawie umów pobiera od podmiotów zajmujących pas drogowy opłaty, których wysokość ustalana jest w przypadku:

-dróg wewnętrznych – na podstawie Zarządzenia nr (...) Wójta Gminy A z dnia (…) 2018 r. w sprawie zasad i wysokości opłat za zajęcie nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy A oraz umieszczenie w tych nieruchomościach reklam (w Zarządzeniu ustalone zostały zróżnicowane wysokości opłat za zajęcie gruntów stanowiących drogi wewnętrzne za każdy dzień dzierżawy (zajęcia) powierzchni 1 m² pasa drogi wewnętrznej, w zależności od rodzaju zajęcia).

Państwa wątpliwości dotyczą kwestii podlegania opodatkowaniu podatkiem VAT opłat pobieranych przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, w tym wewnętrznych, znajdujących się na terenie Gminy oraz podlegania opodatkowaniu podatkiem VAT opłat pobieranych przez Gminę z tytułu zajęcia części nieruchomości gruntowych.

Istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy wykonując czynności z obszaru publicznoprawnego, spełniają Państwo obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, tj. czy są Państwo organem władzy publicznej oraz czy pobieranie określonych opłat jest czynnością ze sfery cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej.

Należy zaznaczyć, że takie pojęcia jak „organ władzy publicznej”, czy „urzędy obsługujące te organy” nie zostały zdefiniowane w ustawie. Chociaż w wielu aktach normatywnych ustawodawca posługuje się pojęciem „władza publiczna”, czy „organy władzy publicznej”, to jednocześnie nigdzie nie definiuje tych pojęć.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy należy więc zauważyć, że celem tej regulacji jest wyłączenie wszelkich organów władzy publicznej oraz innych organów podlegających prawu publicznemu z kategorii podatników VAT w odniesieniu do czynności wykonywanych przez te podmioty w charakterze władz publicznych. Podatnikiem podatku od towarów i usług jest więc również organ władzy publicznej oraz urząd obsługujący ten organ, jeżeli w stosunku do określonej czynności lub transakcji zachowuje się jak podmiot gospodarczy. Z tego właśnie względu ustawodawca uznał w art. 15 ust. 6 ustawy, że organy nie są podatnikami w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662), zwanej dalej „ustawą o samorządzie gminnym”:

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym:

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), zwanej dalej „ustawą o drogach publicznych”:

Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (…).

Jednak art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że:

W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 3¹, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. (…)

Na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Według art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych:

Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1)pas drogowy – wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga;

2)droga – budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

W myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych:

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Jak stanowi art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych:

Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (…).

Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych:

Za zajęcie pasa drogowego:

1)bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴,

2)z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴,

3)o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3¹ lub 3⁴

– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6.

Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznoprawnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.). zwanej dalej „ustawą o finansach publicznych”:

Dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych:

Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa należy stwierdzić, że pobierając opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, w tym dróg wewnętrznych, znajdujących się na terenie państwa Gminy, wykonują Państwo działania mieszczące się w zakresie Państwa zadań własnych. Zatem w przedmiotowej sprawie pobierana przez Państwa danina o charakterze publicznym (opłata) nie stanowi zapłaty za świadczenie usług. Należy stwierdzić, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy.

Tym samym, opłaty pobierane przez Państwa za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, w tym dróg wewnętrznych, znajdujących się na terenie Państwa Gminy, nie podlegają przepisom ustawy o podatku od towarów i usług.

Podsumowanie

Czynności udostępnienia pasa drogowego dróg gminnych, w tym wewnętrznych, znajdujących się na terenie Gminy, za które Gmina pobiera opłaty, nie podlegają po stronie Gminy opodatkowaniu podatkiem VAT.

W konsekwencji, Państwa stanowisko w zakresie pytania oznaczonego we wniosku nr 1 oraz części pytania oznaczonego we wniosku nr 2 dotyczącego zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, w tym wewnętrznych, znajdujących się na terenie Gminy – uznałem za prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do opłat pobieranych za zajęcie części nieruchomości gruntowych należy stwierdzić, że w tej sytuacji nie realizują Państwo zadań własnych gminy. Biorąc bowiem pod uwagę powołane wyżej przepisy prawa, należy jeszcze raz podkreślić, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Zatem czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem organów władzy publicznej za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Usługą, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, jest każde świadczenie na rzecz danego podmiotu niebędące dostawą towarów. Pod pojęciem usługi (świadczenia) należy rozumieć każde zachowanie się na rzecz innej osoby, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś na rzecz innej osoby), jak i zaniechanie (nieczynienie bądź też tolerowanie czy znoszenie określonych stanów rzeczy).

Jak wynika z opisu sprawy, udostępnianie części nieruchomości gruntowych realizowane jest przez Państwa na podstawie umów cywilnoprawnych. Z tego tytułu pobierane są opłaty.

Odpłatne udostępnianie części gruntów na podstawie umów cywilnoprawnych nie jest działaniem mieszczącym się w zakresie zadań własnych gminy. W związku z tym ww. czynności nie mają charakteru publicznoprawnego, a Państwo nie wykonują ich w ramach władztwa publicznoprawnego.

Zatem w zakresie odpłatnego udostępniania części nieruchomości gruntowych – znajdujących się na Państwa terenie – na podstawie umów cywilnoprawnych, działają Państwo w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Wobec powyższego, opłaty pobierane przez Państwa za udostępnianie części nieruchomości gruntowych znajdujących się na Państwa terenie i będących Państwa własnością, nie są daniną o charakterze publicznym, lecz stanowią wynagrodzenie za świadczenie usług, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, które podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podsumowanie

Czynności udostępnienia części nieruchomości gruntowych, za które Gmina pobiera opłaty, podlegają po stronie Gminy opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji, Państwa stanowisko w części pytania oznaczonego we wniosku nr 2 dotyczącego zajęcia części nieruchomości gruntowych – uznałem za nieprawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia.

Zauważam, że wydana interpretacja dotyczy tylko sprawy będącej przedmiotem Państwa wniosku (zapytania). Inne kwestie wynikające z opisu sprawy, które nie zostały objęte pytaniem, nie mogą być – zgodnie z art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej – w wydanej interpretacji rozpatrzone.

Zgodnie z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym albo opisem zdarzenia przyszłego. Zainteresowany ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu sprawy. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem stanu faktycznego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Jednocześnie podkreślam, że ta interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy co oznacza, że w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego i zastosują się Państwo do interpretacji.

·Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

·Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.

Zobacz także