Wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r., sygn. SA/Rz 1725/02

Złożenie rezygnacji ze stanowiska dyrektora szkoły nie pozwala organowi prowadzącemu szkołę na odwołanie dyrektora z innych powodów niż jego rezygnacja.

UZASADNIENIE

Uchwałą z 13 czerwca 2002 r. Zarząd Powiatu w S. odwołał z tym dniem Zbigniewa P. ze stanowiska dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji w S. Jako podstawę prawną wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. W uzasadnieniu podniósł, iż przyczyną odwołania były ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Powiat S., jako organ prowadzący szkołę, a w szczególności ujawnione w jej toku naruszenia prawa.

Ustalono bowiem, że Zbigniew P. oprócz umowy o pracę w charakterze dyrektora RCE zawartej ze Starostą Powiatu był także zatrudniony na podstawie umów zlecenia, które zawierał z nim jego zastępca działający z jego upoważnienia. Zatrudniał także na podstawie umów zlecenia księgową do wykonywania pracy tego samego rodzaju, jaką świadczyła w ramach stosunku pracy. Podobnie zatrudniał zastępców dyrektora, którzy w ramach umów zlecenia wykonywać mieli prace mieszczące się w ich zakresie czynności. Nieprawidłowo dysponował też przyznanymi placówce środkami, jako że pokrywał koszty utrzymania i funkcjonowania Centrum w 76 procent z subwencji oświatowej, a tylko w 24 procent z pozostałych źródeł, tj. środka specjalnego i dotacji.

W ocenie Zarządu Powiatu nieprawidłowości te mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymienionego w art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, jako przesłanka możliwości odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarząd utracił bowiem zaufanie do Zbigniewa P. i miał obawy, że także w przyszłości placówka nie będzie prowadzona w sposób zapewniający rzetelne gospodarowanie mieniem i prawidłowe zatrudnianie pracowników.

Pogląd ten podzielił Kurator Oświaty w R., który pozytywnie ocenił zamiar odwołania Zbigniewa P. w tym trybie.

Pismem z 21 czerwca 2002 r. Zbigniew P. zwrócił się do Zarządu Powiatu w S. o "odwołanie" tej uchwały i zarzucił naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do uzasadnienia uchwały stwierdził, że 4 czerwca 2002 r. złożył rezygnację z funkcji dyrektora Centrum. Wobec postanowień art. 38 ustawy o systemie oświaty było ono wiążące, niezależnie od kwestii określenia przezeń daty rezygnacji. Okoliczność, że wszczęto czynności w celu odwołania go, jest w tej kwestii bez znaczenia, jako że o czynnościach tych nikt go nie powiadomił.

Zbigniew P. podkreślił, że zarzucane mu w uchwale naruszenia prawa nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. O naruszeniu przezeń prawa nie wypowiedział się sąd, a interpretacje tychże naruszeń dokonane przez Państwową Inspekcję Pracy były rozbieżne. Ponadto Zarząd Powiatu nie ustosunkował się do jego zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego, jak również do przedstawionej przez niego opinii prawnej Państwowej Inspekcji Pracy w K.

Zbigniew P. stwierdził, że: żaden przepis nie zabrania nauczycielowi będącemu dyrektorem tworzenia projektów programów kształcenia, nauczania na formach pozaszkolnych /kursach doskonalenia zawodowego, studiach podyplomowych/. Dyrektor, jako nauczyciel zgodnie z art. 12 Karty Nauczyciela nie podlega podporządkowaniu służbowemu określonemu w innych przepisach pracowniczych dla mianowanych funkcjonariuszy państwowych. Nie obowiązują go zatem rygory art. 19 ustawy o pracownikach samorządowych ustanawiającej wymóg zgody przełożonego na dodatkowe zatrudnienie /w tym przypadku starosty/. Procedury zawierania umów zlecenia reguluje Statut RCE nadany przez Starostę Powiatu S.

Umowy z księgową dotyczyły czynności związanych z obsługą studiów podyplomowych. Nie naruszały one przepisów o czasie pracy. Pracownicy nie mają doń roszczeń i pretensji, a PIP nie zlecił w swych pismach zmiany stosowanej praktyki ich zawierania.

Nie jest prawdą, by wicedyrektorzy wykonywali w ramach umów zlecenia należące do ich przydziału czynności. Dotyczyły one organizacji studiów wyższych /praca dziekanatu/. Do zadań wicedyrektorów nie należy opieka nad formami realizowanymi przez wyższe uczelnie. Czynności tych statutowo nie mogło wykonywać RCE.

Nie jest też prawdziwy zarzut dotyczący dokumentacji księgowej. Protokół pokontrolny nie precyzuje żadnych uchybień w zakresie prowadzenia dokumentacji księgowej. Jego zdaniem chodzi w tym zarzucie o wysokość stawek. Te jednak wynikają z regulaminu organizacji zajęć pozaszkolnych prowadzonych w RCE - co zespół kontrolujący całkowicie zlekceważył.

Zarzut dotyczący wykorzystania i podziału środków finansowych jest absurdalny. Zabezpieczenie środków finansowych należy po myśli art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty do organu prowadzącego szkołę. Ponieważ organ prowadzący szkołę ich nie zabezpieczył, uczynił to on jako dyrektor, powiększając sześciokrotnie majątek trwały placówki oraz rozwijając jej działalność na wiele obszarów, za co był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany. Podniósł też, iż ten zarzut nie wskazuje przepisu prawa, który został naruszony.

Pismem z 24 lipca 2002 r. Starosta Powiatu S. zawiadomił Zbigniewa P., iż Zarząd odmówił uchylenia kwestionowanej przez niego uchwały.

Skargą wniesioną w dniu 2 sierpnia 2002 r., adresowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zbigniew P. zakwestionował wspomnianą na wstępie uchwałę, domagając się jej unieważnienia.

W jej uzasadnieniu ponowił i rozwinął zarzuty wniosku o uchylenie uchwały. Dodał, że na jego pisemną rezygnację ze stanowiska Starosta S. pismem z 13 czerwca 2002 r. poinformował o nieprzyjęciu jego rezygnacji, ponieważ wcześniej zostały wszczęte i trwały czynności w celu jego odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2.

Ponowił twierdzenie, że czynności w celu odwołania nie były mu znane, złożenie rezygnacji wiąże organ, a brak daty nie stanowi o jej bezskuteczności, jako że zgodnie z art. 61 Kc za datę rezygnacji należy uznać dzień 4 czerwca 2002 r., tj. datę dotarcia jej do Zarządu.

Dodał, że stawiane zarzuty nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. Orzecznictwo sądowe nakazuje wąskie jego rozumienie /co znalazło wyraz m.in. w wyroku z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/01 - Prawo Pracy 2002 nr 2 str. 39 i z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00 - Prawo Pracy 2001 nr 9 str. 41/.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę podkreślił, że przynależność materii zaskarżonej uchwały /odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina/ do spraw z zakresu administracji publicznej, choć budząca kontrowersje w doktrynie /patrz: notka W. Sanetry do wyroku SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 i glosa J. Homplewicza - OSP 1998 z. 3 poz. 51/ została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/.

Podstawę materialnoprawną tej uchwały stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Ustawa ta w art. 36a ust. 8 przewiduje, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się co do zasady na pięć lat szkolnych. Gwarancje zapisanej w tym przepisie stabilizacji stosunku pracy nauczyciela, któremu powierzono w szkole lub placówce stanowisko kierownicze, ustanawia art. 38 ustawy, przewidujący w pkt 1 że: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje go z tego stanowiska w razie:

- złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem /lit. "a"/,

- ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia /lit. "b"/,

- złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a /lit. "c"/.

W tych to przypadkach organ prowadzący szkołę musi dyrektora odwołać, o czym przesądza użycie w pkt 1 słowa "odwołuje". Dotyczy to także złożenia przez dyrektora rezygnacji. Jej złożenie stwarza - po stronie organu prowadzącego szkołę - obowiązek odwołania dyrektora. Odwołanie w tym przypadku ma charakter formalnie tylko jednostronny, bowiem sam przepis jest wyrazem konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania pracy /art. 65 Konstytucji RP/.

Brak w ustawie jakichkolwiek ograniczeń, a w szczególności wymogu wyrażenia zgody przez organ prowadzący szkołę na ten sposób odwołania, oznacza, że w przypadku złożenia rezygnacji organ nie może skutecznie powoływać się na wszczęcie postępowania zmierzającego do odwołania dyrektora z innej podstawy, zarówno obligatoryjnej, jak i fakultatywnej /przewidzianej art. 38 ust. 1 pkt 2/ i odmówić przyjęcia rezygnacji.

Wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidujący odwołanie fakultatywne stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w stosunku do wymienionych w nim placówek - wskazanego w nim ministra.

W sprawie jest niesporne, że skarżący złożył 4 czerwca 2002 r. rezygnację ze stanowiska dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji w S., adresując pismo do Zarządu Powiatu S. Nie ulega też wątpliwości, że pismo to nie zawierało informacji, z jaką datą skarżący rezygnuje ze stanowiska dyrektora. W ocenie sądu organ, do którego rezygnacja była adresowana - mając jakiekolwiek wątpliwości, co treści złożonego przez skarżącego oświadczenia woli - winien wezwać skarżącego do uzupełnienia pisma, a nie traktować jej jako nieusuwalnej przeszkody odwołania skarżącego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "a" - zwłaszcza gdy się zważy, że w tym przypadku odwołanie następuje za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Nie uczynił tego, błędnie przyjmując, że wszczęcie postępowania w celu odwołania skarżącego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 stanowi przeszkodę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "a". Już to sprawia, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa.

Niezależnie od tego nie zostały również wykazane przesłanki warunkujące zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten, stanowiący odstępstwo od zagwarantowanej w art. 36a ust. 8 i art. 38 ust. 1 ustawy zasady stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, musi być przez organy decydujące stosowany ze szczególną rozwagą, tak aby gwarancje te nie stały się li tylko deklaracjami, które mogą być pomijane w zależności od woli decydujących organów administracji.

Wprawdzie podstawa odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 /w przypadkach szczególnie uzasadnionych/ jest niedookreślona, co wskazuje, że organ ma swobodę oceny przesłanki odwołania, jednak z uwagi na wyjątkowy charakter tej przyczyny odwołania, swoboda ta nie jest nieograniczona. Przyczyny odwołania na podstawie tego przepisu przede wszystkim muszą być inne, niż określone w pkt 1, nadto muszą mieć taki charakter, by można je uznać za szczególnie uzasadnione. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, ustawodawca wprowadził tę dodatkową przesłankę o charakterze klauzuli generalnej, chcąc wzmóc poziom ochrony przed odwołaniem, wobec nauczycieli odwoływanych w czasie roku szkolnego, jako że zmiana ich sytuacji faktycznej i prawnej, będąca skutkiem odwołania, jest dla nauczyciela znacznie bardziej dotkliwa, jeśli następuje w czasie roku szkolnego.

W orzecznictwie sądowym wykształcił się na tle tego przepisu pogląd, że odwołanie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jurydycznie zbliżone do odwołania, o jakim mowa w art. 52 par. 1 w zw. z art. 70 par. 1 i 3 Kodeksu pracy.

Zgodnie z przepisem art. 52 par. 1 Kp rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika uzasadnia: ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych bądź popełnione przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwo, które uniemożliwia dalsze zatrudnienie go na zajmowanym stanowiska, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem, a także zawiniona przez pracownika utrata uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, co oznacza, że zachowania dyrektora szkoły odpowiadające tym kategoriom mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Przyjmuje się także, iż przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj realizacji jej zdań w zakresie nauczania i wychowania, jak również, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powodują konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego /patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00 - Prawo Pracy 2001 nr 9 str. 41/.

Przyczyny odwołania muszą być przy tym dowiedzione w sposób niebudzący wątpliwości i szczegółowo przedstawione oraz uargumentowane w uzasadnieniu do uchwały, tak by mogły być poddane wnikliwej kontroli zarówno ze strony organu nadzoru, jak i sądu.

Standardy te - zdaniem sądu - nie zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie przepisu art. 24 ust. 1 cytowanej wspomnianej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.