Wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I OSK 3183/15

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 223/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 223/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] , w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżąca Spółka, w związku ze staraniami o uzyskanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, zamierzała uzyskać od Starosty N. informację o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji. W tym celu złożyła ofertę pracy dla 50 osób. Powiatowy Urząd Pracy w N. zorganizował dwie giełdy pracy w dniach 16 lutego i 24 lutego 2015 r. i żadna z osób zaproszonych nie przyjęła warunków pracodawcy. W związku z tym, Starosta sporządził w dniu 2 marca 2015 r. stosowną informację wg wzoru wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. nr 16, poz. 84 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Na powyższą informację zażalenie wniosła Spółka, która zakwestionowała meritum informacji, a w szczególności podniosła wadliwą ocenę możliwości zaspokojenia potrzeb pracodawcy w oparciu o własne zasoby Powiatowego Urzędu pracy w N.

Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Wojewoda O. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Starosty N. z dnia [...] marca 2015 r.

W ocenie Wojewody, na tego rodzaju akt nie służy żaden środek zaskarżenia, gdyż nie przewidują go ani przepisy ustawy, ani procedura administracyjna, co uzasadnia zastosowanie regulacji art. 134 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że skarżąca występowała o wydanie zaświadczenia ani nie zgłosiła wniosku o wydanie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W dniu 5 lutego 2015 r. złożyła natomiast wniosek do Starosty N. o przygotowanie informacji "na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na stanowisko pomoc w pracach produkcyjnych w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy ...", powołując się ogólnie na rozporządzenie.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów art. 219 k.p.a. na skutek jego niezastosowania w okolicznościach sprawy, art. 7, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie przez nie wzięcie pod uwagę aspektu społecznego sprawy, a w szczególności uniemożliwienia przez organ zapewnienia zatrudnienia u pracodawcy poszukującego rąk do pracy w celu rozwinięcia produkcji, art. 8 k.p.a., na skutek braku pogłębionej analizy ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów art. 88c pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 i art. 88a ustawy oraz § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wobec uznania, że Starosta w ramach wydawanej informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, może dokonywać uznaniowej oceny wymagań co do kwalifikacji pracowników, zgłoszonych przez tego pracodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił na wstępie uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie proceduralne, a zatem Sąd nie mógł odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotykają merytorycznej oceny poprawności aktu wydanego przez Starostę N.

Zdaniem Sądu ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia uzależniona jest od oceny charakteru prawnego informacji, o której mowa w przepisie art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy. W prawie administracyjnym zasadą jest, że odwołanie służy od decyzji administracyjnych, przy czym bez znaczenia jest tu nazwa nadana rozstrzygnięciu. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki, spełniające wymóg posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego. Z tego punktu widzenia nie sposób dopatrzeć się w spornej informacji powyższych cech. Sąd zauważył, że wspomniana informacja, jeśli stanowi wyłącznie relację z przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego oraz dokonuje oceny posiadanych w rejestrach bezrobotnych zasobów kadrowych z punktu widzenia zgłoszonego zapotrzebowania, nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ona tylko i wyłącznie jednym z elementów stanu faktycznego (dowodów) w postępowaniu zmierzającym do zatrudnienia pracowników, przy czym w braku odpowiedniego zainteresowania na miejscowym rynku pracy, stanowi ona jedną z przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemców. Na postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu lub odmowy przeprowadzenia dowodu nie przysługuje żaden środek odwoławczy, podobnie treść przeprowadzonego dowodu (np. opinia biegłego, zeznanie świadka, przedłożony lub pozyskany z urzędu dokument) nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) w postępowaniu administracyjnym.

Również z żadnego z przepisów ustawy nie wynika możliwość odwołania się od informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącej, które wskazywały, że sporna informacja jest zaświadczeniem, Sąd pierwszej instancji przyznał, iż ze względu na formę i treść tej informacji można dopatrywać się w niej cech quasi-zaświadczenia. Informację tę odróżnia od zaświadczenia sensu stricte fakt, że zostaje ona wydana jako element postępowania kwalifikacyjnego bezrobotnych do wskazanego przez podmiot zatrudniający zajęcia, po sprawdzeniu rejestrów osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz po przeprowadzeniu rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców. Informacja ta stanowi element postępowania dowodowego, zmierzającego do uzyskania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, natomiast wskazana w § 5 rozporządzenia, urzędowa forma i tryb jego wydawania nie powoduje, że jest to "zwykłe" zaświadczenie, wydawane przez właściwy organ na żądanie strony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 219 k.p.a. i przyjęły, że wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana przez wnioskodawcę nie stanowi postanowienia, podczas gdy takie rozstrzygnięcie stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia i winno zostać podjęte zgodnie z art. 219 k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji błędnie zastosowały art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w sprawie, mimo, że nie istniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji dokonały dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, polegające w szczególności na dokonaniu ustaleń faktycznych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu;

II. przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 88c pkt 1 ust. 2 w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88a ustawy w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy obu instancji dokonały błędnej wskazanych przepisów ustawy wykładni i uznały, że Starosta, w ramach wydawanej informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracę, może dokonywać uznaniowej oceny wymagań kompetencji przedstawionych przez pracodawcę w stosunku do poszukiwanych pracowników, podczas gdy informacja Starosty stanowi jedynie wyraz wiedzy organu ustalonej na podstawie posiadanych rejestrów i wniosku podmiotu ubiegającego się o wydanie informacji o żądanej treści oraz że wydana przez Starostę na podstawie tego przepisu informacja nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącej Spółki, mimo że uzyskanie takiej informacji stanowi warunek ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na pracę przez cudzoziemca oraz że informacja Starosty stanowi jedynie pismo, a nie jest aktem wydawanym przez organy administracji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Wskazać na wstępie przyjdzie, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie postanowienie ma charakter stricte formalny, a zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał jego oceny przez pryzmat zgodności z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż - w jego ocenie - na objętą zażaleniem informację Starosty N. nie służy żaden środek zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej (postanowienia) nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie wymaga jednak głębszego wywodu teza, że niezbędnym składnikiem uznania pisma za decyzję administracyjną (postanowienie) jest zawarcie w nim rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Informacja wydawana na podstawie art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy takiego rozstrzygnięcia nie zawiera.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym nie podziela stanowiska, w myśl którego rzeczona informacja mogłaby zostać uznana za zaświadczenie w rozumieniu przepisów k.p.a. (tak, jak w postanowieniu NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1366/13). Aby można mówić o zaświadczeniu, musiałoby ono stanowić wyraz wyłącznie wiedzy organu w zakresie potwierdzenia określonych faktów. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. starosta w wydawanej informacji dokonuje m.in. oceny adekwatności wskazanych wymagań w stosunku do stanowiska lub rodzaju oferowanej pracy oraz oceny proponowanej wysokości wynagrodzenia w stosunku do poziomu wynagrodzeń dla porównywalnych zawodów lub rodzajów pracy na lokalnym rynku pracy. Takiej też oceny dokonał Starosta N. w przedmiotowej informacji. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że informacja stanowi jedynie oświadczenie wiedzy.

Gdyby nawet przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że informacja ma charakter quasi zaświadczenia, co w świetle powyższego wydaje się wątpliwe, to i wówczas postępowanie w niniejszej sprawie winno się zakończyć wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, albowiem od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia. Dopatrywanie się natomiast w treści przedmiotowej informacji elementów postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, stanowi niczym nieuprawnioną interpretację strony skarżącej.

Na marginesie wypada dodać, że ewentualne kwestionowanie treści udzielonej przez Starostę informacji i jej ocena pod względem merytorycznym może być przedmiotem kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, jednakże dopiero w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemców, czy też odmowy udzielenia takiego zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/