Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 926/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686, zwana dalej "uchwałą"), orzekł o: 1) ustaleniu M. P. i A. P. (dalej "skarżący"), będącymi w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ul. G. i W. właścicielami nieruchomości położonej przy ul. G. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. 2) rozłożeniu opłaty w kwocie [...] zł na raty roczne, płatne przez 10 lat.

Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. została oddana do użytku kanalizacja sanitarna wybudowana w ul. G. i W. w R. z udziałem środków Gminy. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co było podstawą ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Prezydent wskazał, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalił wzrost wartości rynkowej nieruchomości skarżących po budowie urządzeń infrastruktury technicznej o [...] zł, dlatego był zobowiązany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wartość nieruchomości skarżących, położonej przy ul. G. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2013 r. w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"), wpłaty, jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji, należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący partycypowali w budowie kanalizacji sanitarnej, wpłacając kwotę [...] zł. Po przeliczeniu tej wpłaty wartość nakładów, jaka została odjęta od różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak więc opłatę adiacencką skarżącym organ I instancji obliczył w ten sposób, że kwota [...] zł, stanowiąca wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej, została pomniejszona o [...] zł (przeliczone nakłady stron na budowę), co daje [...] zł, z czego 50 % (według uchwały) stanowi kwotę [...] zł.

Jednocześnie Prezydent uwzględnił zgłoszony przez skarżących wniosek

o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat.

W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podnieśli, iż w realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przy ul. W. i G. uczestniczył Społeczny Komitet Budowy, finansując 15% inwestycji. Sami skarżący wpłacili [...] zł i o tyle, według wówczas obowiązujących przepisów, winna być pomniejszona opłata adiacencka, o czym byli informowani przez organ I instancji w Urzędzie Miejskim w R. Po oddaniu kanalizacji sanitarnej do użytku, wartość poniesionych przez nich nakładów rozliczona została jednak według nowych przepisów, o zmianie których nie zostali poinformowani. Za niezrozumiały uznali fakt, że członkowie Społecznego Komitetu Budowy mają ponosić tak duże koszty budowy inwestycji, które w ich przypadku wynoszą prawie [...] zł (wkład [...] zł + opłata adiacencka - [...] zł).

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium za bezsporny uznało fakt, że w ulicy G. i W. w R. doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. Protokoły końcowego odbioru robót zostały spisane w dniach: [...] października 2010 r. (I etap budowy) i [...] października 2011 r. (II etap budowy), a w dniu [...] listopada 2011 r. organ I instancji zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. W tym dniu obowiązywała uchwała, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Za bezsporne uznało także, iż w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy ulicy G., oznaczonej nr [...], stanowiącej w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej własność skarżących, którzy z tego tytułu zobowiązani są do poniesienia opłaty adiacenckiej.

Kolegium podało, iż na potrzeby niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który określa wartość nieruchomości skarżących przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz po wybudowaniu tych urządzeń. Ponadto określono w nim wartość nakładów poniesionych przez właścicieli ww. nieruchomości na budowę przedmiotowej kanalizacji wodno-sanitarnej na kwotę [...] zł. Następnie aneksem do operatu z dnia [...] lipca 2013r. rzeczoznawca majątkowy skorygował wartość nakładów poniesionych przez skarżących na kwotę [...] zł.

W ocenie Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne. Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością, stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględnił [...] transakcji nieruchomościami podobnymi - przy wycenie nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Do wyceny przyjęto rynkowe transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych o zbliżonych atrybutach do atrybutów wycenianej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej oraz według stanu po jej wybudowaniu. Występujące różnice zostały skorygowane w procesie wyceny. Wartość wycenianej działki została także skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Przy wycenie rzeczoznawca nie uwzględnił części składowych nieruchomości, a jej wartość według stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu określono na dzień [...] marca 2013 r. - data sporządzenia wyceny.

Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium uznało kwestię związaną

z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez skarżących na rzecz budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, uwzględnianych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985, zwanego "rozporządzeniem zmieniającym"). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 ww. rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej

a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Z kolei według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości.

Kolegium uznało, że skoro warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżących do nowowybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone po [...] sierpnia 2011 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanego rozporządzenia, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów prawa organ I instancji przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej zastosował właściwe przepisy, a sama opłata adiacencka w ocenianej sprawie została ustalona prawidłowo.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż inwestycja została rozpoczęta [...] listopada 2009 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami - art. 148 ust. 4 u.g.n., przy ustalaniu opłaty adiacenckiej różnicę pomiędzy wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciele nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy te uległy zmianie w trakcie inwestycji - od [...] sierpnia 2011 r. i według nowego ich brzmienia przy określeniu wartości nakładów poniesionych przez właściciela, wartość tych nakładów stanowi iloczyn wartości określonych na podstawie § 35 ust. 3 pkt 1 i procentowego udziału strony w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiana ta spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury, ustalając na niekorzyść skarżących wysokość opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym - jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że prezydent może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż

50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jego sporządzenie zostało poprzedzone oględzinami nieruchomości skarżących w dniu [...] lutego 2013 r. Biegła w operacie uwzględniła cechy wycenianej nieruchomości przed i po podziale, w tym: położenie, funkcjonalność, wielkość działki, dostępność do infrastruktury technicznej oraz dostępność komunikacyjną. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosowała wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawiła sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. Zakres badania rynku to lata: 2011- 2012. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą

i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed podłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej wyniosła [...], zaś po wybudowaniu ww. infrastruktury - [...], co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu - teren zabudowy mieszkaniowej.

Jak wynika więc z przedmiotowego operatu szacunkowego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji wodno-sanitarnej spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżących o kwotę [...] zł. W tym zakresie, zdaniem Sądu, operat szacunkowy nie budzi wątpliwości; skarżący również nie podnoszą zarzutów odnośnie jego treści.

Niezależnie od powyższego, decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Kanalizacja sanitarna

i wodociągowa w ulicach: W. i G. w R. zostały wybudowane z udziałem środków Gminy R., Wodociągów Miejskich Sp. z o.o. w R. oraz Społecznego Komitetu Budowy, składającego się z właścicieli niektórych nieruchomości, położonych przy ww. ulicach. Udział skarżących w budowie przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł [...] zł. Prace prowadzone były w dwóch etapach: I etap budowy rozpoczęto w dniu [...] września 2010 r., a zakończono w dniu [...] października 2010 r., zaś II etap budowy trwał od [...] maja 2011 r. do [...] października 2011 r., przy czym stworzenie warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (bezsporne). Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty oraz jest miarodajny odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości.

W obowiązującym stanie prawnym opłata adiacencka, ustalona na podstawie art. 144 ust. 1 u.g.n., jest jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc partycypacja mieszkańców gminy w kosztach tych inwestycji gminnych następować powinna właśnie w formie opłat adiacenckich.

Przedstawione wyżej rozważania nie stoją w sprzeczności z art. 148 ust. 4 u.g.n., w myśl którego na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń. Jednak podjęta w tej kwestii ewentualna uchwała nie może mieć w żadnym wypadku charakteru aktu normatywnego, a jedynie aktu o charakterze postulatu, apelu, zwracającego przy tym uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., iż ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Lex nr 327769).

Niewątpliwe jest, że skarżący wnieśli opłatę na poczet budowy infrastruktury technicznej w ulicy G., przy której posiadają nieruchomość, jeszcze przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, tj. 26 sierpnia 2011 r. Jednak przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej organy przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., a dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę, poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Rozporządzenie zmieniające dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia zakresie, w którym precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 k.p.a. i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu orzekającego, organy nieprawidłowo uznały, że skarżący, pomimo iż wpłacili w ramach Społecznego Komitetu Budowy kwotę [...] zł. na poczet kosztów stworzenia urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy G., przy której jest położona ich nieruchomość (czego organy nie kwestionują), nie mają aktualnie prawa do zaliczenia całości kwoty na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej, tylko jej ułamkowej części, wynoszącej [...] zł. (według wyliczeń rzeczoznawcy majątkowego w aneksie do operatu szacunkowego). Organy obu instancji nie wskazują przy tym, jaki charakter ma pozostała kwota, którą skarżący uiścili na poczet budowy, czy zostanie im zwrócona, kiedy, w jakim trybie. Organy zapomniały o treści art. 144 ust. 1 u.g.n., że jedyną legalną formą partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wniesienie opłaty adiacenckiej, natomiast ich udział we wcześniejszej fazie ponoszenia części kosztów budowy był za przyzwoleniem organów gminy i stanowił z pewnością element polityki jej rozwoju. Prezydent miał jednak podstawę do akceptowania takiej praktyki w art. 148 ust. 4 u.g.n., który pozwalał na pomniejszenie opłaty adiacenckiej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten - rangi ustawowej - wskazuje wprost na możliwość pomniejszenia w całości wartości nakładów, a nie tylko w ich części. W tym kontekście dodanie ust. 4 do § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które ma na celu dostosowanie treści rozporządzenia do regulacji zawartych w art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez wskazanie zasad określania przez rzeczoznawców majątkowych nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (tak w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego), zmienia znaczenie zapisu ustawy wyrażonego w art. 148 ust. 4 u.g.n. Mając z kolei na uwadze hierarchię źródeł prawa, niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą.

Sąd dostrzega trudności organów w interpretacji i stosowaniu § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w związku z art. 148 ust. 4 u.g.n., które wynikły nie tylko z braku przepisów intertemporalnych do tegoż rozporządzenia, ale i z jego konsekwencji prawnych, prowadzących do podważenia zasad: zaufania obywatela do organów państwa oraz równości wszystkich obywateli wobec prawa. Nasuwa się w takiej sytuacji wniosek, że ci właściciele, którzy zaangażowali się w Społeczny Komitet Budowy i wsparli finansowo gminę w wykonaniu przedmiotowej inwestycji, znaleźli się w gorszej sytuacji prawnej od tych, którzy nie partycypowali

w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej i wodociągu.

Organy dla uzasadnienia zastosowania nowych przepisów dotyczących rozliczenia poniesionych przez skarżącego nakładów wskazały na orzecznictwo WSA w Warszawie, z którego wynika, iż przepisy § 40 ust. 4, § 28 ust. 6 i § 35 ust. 3 pkt 1 znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie mogą być stosowane przy określaniu wartości nakładów poniesionych przez właściciela (użytkownika wieczystego) na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, które uwzględnia się przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone przed ich dniem wejścia w życie (wyroki WSA w Warszawie: VIII SA/Wa 873/12 z dnia 14 marca 2013 r., VIII SA/Wa 841/12 z dnia 6 marca 2013 r., VIII SA/Wa 805/12 i VIII SA/Wa 799/12 z dnia 20 lutego 2013 r., publ. cbois, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zastosowały rozumowanie a contrario uznając, że należy stosować przepisy znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, gdy warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone po 25 sierpnia 2011 r. Skoro zatem warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżących do nowo wybudowanej sieci kanalizacji wodno-sanitarnej zostały stworzone po 25 sierpnia 2011 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanego rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości, to organy obu instancji uznały prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu, wyżej wskazane orzeczenia sądu administracyjnego powstały na tle takich stanów faktycznych, kiedy zarówno wnoszenie nakładów, jak i stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi miało miejsce przed datą 26 sierpnia 2011 r. "Zamknięcie zdarzenia" w przedmiotowej sprawie, tj. data [...] grudnia 2011 r., w której nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z infrastruktury technicznej, ma istotne znaczenie dla ustalenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, czy ustalenia osoby właściciela nieruchomości. Od tego dnia biegnie również dla organu trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 u.g.n.

Jednak nie można tej daty, w ocenie Sądu, utożsamiać z automatycznym stosowaniem po 25 sierpnia 2011 r. § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości do rozliczenia nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości

w sytuacji, kiedy dokonali wkładu pieniężnego na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej w czasie obowiązywania "starych przepisów" i mieli świadomość zaliczenia ich w przyszłości na poczet opłaty adiacenckiej wobec wyraźnej dyspozycji art. 144 ust. 1 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie został

w żaden sposób zmieniony, a jedynie doprecyzowany przez § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który odsyła z kolei do "odpowiedniego" (a nie wprost) stosowania § 28 ust. 6 tegoż rozporządzenia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie negują, że skarżący ukształtowali swoje interesy w zaufaniu do "dawnego" prawa, jednak decydują się na rozliczenie jego nakładów na budowę infrastruktury technicznej według "nowej metody", pomimo iż nie wskazały, jaki jest dostatecznie ważki interes publiczny, aby odejść od poszanowania interesu jednostki. Organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż

w sytuacji braku przepisów intertemporalnych do rozporządzenia zmieniającego,

w każdym przypadku winny badać, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej. Musi to każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast., wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s.328 i nast., uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, LEX nr 48875, uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., Nr 3, poz.71).

Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy winny rozliczyć udział skarżących w budowie infrastruktury technicznej w ulicach W.

i G. w R. według zasady ustawowej, określonej w art. 148 ust. 4 u.g.n., a nie zgodnie ze wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym metodą przewidzianą dla rzeczoznawców majątkowych w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rozliczenie nakładów skarżących, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., następuje jedynie przez zastosowanie działania matematycznego i nie wymaga w tym zakresie wiedzy specjalnej oraz szacunku rzeczoznawcy majątkowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając uchybienie organów związane z wykładnią stosowania prawa w przedmiotowej sprawie w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co doprowadziło do zawyżenia skarżącym naliczonej opłaty adiacenckiej. Organy w ten sposób naruszyły art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) w związku z art. 148 ust. 4 i art. 144 ust. 1 u.g.n.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając na uwadze konieczność modyfikacji operatu szacunkowego związaną z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. (upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia) oraz ponowne ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na rzecz skarżących, jako właścicieli nieruchomości przy ul. G. w R.,

z tytułu budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w tejże drodze oraz w ulicy W.. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie miał na uwadze powyższą wykładnię i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, a w szczególności prawidłowego zaliczenia nakładów poniesionych przez skarżącego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/