Legalna droga do zmian (w) konstytucji

Kryzys konstytucyjny jest realny, a potrzeba zmian w ustawie zasadniczej – oczywista. Tylko w jakim trybie moglibyśmy je przeprowadzić?

Są rzeczy, które się nie śniły filozofom: wygrana Polski na Eurowizji, koniec kariery Roberta Lewandowskiego albo poważna rozmowa o zmianie polskiej konstytucji. Ta ostatnia, jak to najczęściej bywa, polega na okopaniu się na swoich pozycjach i strzelaniu do siebie wzajemnie argumentami. Sprzymierzeńcy głowy państwa rzucają, że silny prezydent to sprawne rządy (najlepiej, aby i odpowiedzialność ponosił – jak w konstytucji kwietniowej – przed Bogiem i historią). Ci z teamu premiera Tuska odkrzykną, że w Polsce powinien być kanclerz, a prezydenta najlepiej byłoby zamknąć w szafie. Przynajmniej do następnych wyborów.

A gdyby tak poważnie porozmawiać o nowelizacji naszej konstytucji z 1997 r.? Nasza prawie 30-latka osiągnęła już dawno wiek dojrzałości. Wiemy, gdzie jej strzyka, że kolana czasem bolą, kręgosłup również, ale kiedy trzeba, jeszcze się zbierze i zadziała.

Podzieleni w każdej sprawie

Z drugiej strony czy na pewno? W 2027 r. będziemy obchodzić 30-lecie konstytucji, ale jednocześnie 12-lecie kryzysu konstytucyjnego. To sugerowałoby w sposób dosyć oczywisty konieczność zmian.

Na pierwszy plan wysuwają się kwestie związane z Krajową Radą Sądownictwa, Trybunałem Konstytucyjnym, Sądem Najwyższym. W zakresie tych instytucji ustrojodawca ewidentnie nie doszacował ciągot autorytarnych naszych polityków. Po analizie głębszej niż te, które odwołują się do tytułów z portali informacyjnych, możemy zlokalizować potrzeby dalszych reform: całościowe umocowanie w konstytucji prokuratury wraz z rozdzieleniem funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, dodanie rozdziału europejskiego (wraz z zabezpieczeniem procedury ewentualnego wyjścia z UE) czy zmiana wydmuszkowego modelu odpowiedzialności władzy państwowej. To tylko część postulatów, które mogłyby pogodzić środowiska polityczne.

Trudno jednak wierzyć, że do takiego pogodzenia się dojdzie. Gdy na początku maja prowadziłem na SGH w ramach Paderewski Academy IX debatę pomiędzy politykami KO (minister Arkadiusz Myrcha, europoseł mec. Michał Wawrykiewicz) i PiS (poseł Michał Wójcik, prof. Karol Karski), najmniej kontrowersyjne okazały się zmiany w prawie cywilnym i ewentualna cyfryzacja wymiaru sprawiedliwości. W sprawach karnych także znajdowało się pole do dyskusji. Wszystkie pozostałe znalazły się poza granicą możliwości koncyliacyjnych. Choć przecież próbowaliśmy rozmawiać.

Co można zrobić na podstawie art. 235

Zanim jednak będziemy rozstrzygać o merytorycznych zmianach w Konstytucji RP (czy miałaby to zrobić rada powołana przez prezydenta, czy ta zaproponowana przez prof. Jakuba Szlachetkę z UG), trzeba byłoby się dogadać, jak to w ogóle zrobić. A sprawa prosta nie jest.

Artykuł 235 Konstytucji RP wprowadza źródło prawa, jakim jest „ustawa o zmianie Konstytucji”. Nie wywołuje zatem większych wątpliwości to, że w trybie przewidzianym w art. 235 można dokonać częściowej nowelizacji konstytucji z 1997 r., czyli jej poszczególnych przepisów.

Co jednak, gdyby zamarzyła nam się całkowita rewizja (oczywiście formalna, nie materialna)? Należałoby się zastanowić, czy cytowany przepis pozwala na przyjęcie całkowicie nowej ustawy zasadniczej. I tutaj przedstawiciele doktryny są – bez zaskoczenia – podzieleni. Niektórzy autorzy nie wykluczają przyjęcia w trybie art. 235 całkowicie nowej Konstytucji RP – jak chociażby Monika Haczkowska (por. np. M. Haczkowska [w:] R. Balicki i in., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2014, art. 235). Dariusz Dudek opowiada się za możliwością nie tylko nowelizacji konstytucji na podstawie art. 235 konstytucji, lecz także przyjęcia nowej ustawy zasadniczej. Jego zdaniem za taką tezą przemawia m.in. wykładnia historyczna (D. Dudek, Nowa czy tylko nowelizowana? O legalności „dużej zmiany” Konstytucji Rzeczypospolitej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2022, nr 5). Inni, jak chociażby Piotr Radziewicz, wskazują, że „aktualnie nie istnieje procedura uchwalenia nowej, całościowej konstytucji, która mogłaby zastąpić konstytucję z 1997 r.”. W konsekwencji możliwe ma być wyłącznie wprowadzenie poprawek do obecnie obowiązującej konstytucji (zob. np. P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 669). W takiej opcji wyklucza się również dokonanie głębokich zmian ustrojowych.

Trzy argumenty z wykładni

Osobiście bliżej mi do drugiego z zaprezentowanych poglądów. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa skłania mnie do wniosku, że ustawa o zmianie konstytucji to akt, który ma inkorporować zmiany do obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej, nie zaś stanowić nową. Sama wykładnia językowa (użycie słów „ustawa o zmianie Konstytucji”) wydaje się zakładać dalsze obowiązywanie Konstytucji RP przy jednoczesnej modyfikacji określonych elementów treściowych.

Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa i celowościowa. Konstytucja z 1997 r. w sposób precyzyjny reguluje procedurę nowelizacji przepisów. Jasno określa podmiot inicjujący zmianę, kwalifikowane większości, możliwość przeprowadzenia referendum. Trudno jest przyjąć, aby możliwość przyjęcia nowej konstytucji została ukryta w przepisie dotyczącym jej zmiany. Wydaje się, że procedura z art. 235 ma charakter rewizyjny, nie zaś kreacyjny. Jej celem jest umożliwienie ewolucji ustroju państwa przy zachowaniu ciągłości konstytucyjnej, nie zaś stworzenie mechanizmu wyzerowania obowiązującego porządku konstytucyjnego. Opcja przyjęcia nowej Konstytucji RP jest oczywiście na stole, ale w moim przekonaniu najpierw należałoby przyjąć tryb uchwalenia nowej konstytucji. Ten powinien bowiem zabezpieczyć nie tylko samą procedurę uchwalania konstytucji, ale także ją uszczegółowić.

Władza ustrojodawcza

Przepis art. 235 Konstytucji RP ustanawia kompetencję rewizyjną, a nie konstytucyjno-twórczą sensu stricto. Innymi słowy: organy działające w trybie art. 235 nie wykonują pierwotnej władzy ustrojodawczej narodu (pouvoir constituant originaire), lecz jedynie wtórną władzę rewizyjną (pouvoir constituant dérivé), działającą na podstawie i w granicach obowiązującej konstytucji.

Kompetencja do zmiany konstytucji nie może być utożsamiana z kompetencją do unicestwienia aktu, z którego sama się wywodzi. Tego rodzaju upoważnienie musiałoby wynikać z konstytucji w sposób jednoznaczny. Tymczasem art. 235 konstytucji takiej kompetencji expressis verbis nie przewiduje. Domniemanie kompetencji na podstawie niniejszego przepisu byłoby wątpliwe nie tylko prawnie, lecz także aksjologicznie. Tak ważna zmiana, jak przyjęcie nowej konstytucji, wymaga prawniczego puryzmu. Jeśli rozpoczniemy byt nowej konstytucji od sporu o jej legalność oraz obowiązywanie, to zatracimy szansę na rozwiązanie kryzysu konstytucyjnego.

Zabezpieczenie stabilności państwa

Ponadto sama konstrukcja konstytucji sztywnej, do której można zaliczyć naszą ustawę zasadniczą, posiada różnego rodzaju mechanizmy zabezpieczające przed doraźnymi impulsami politycznymi. Mając na względzie obecną sytuację społeczno-polityczną w Polsce, przy interpretacji analizowanego przepisu nie można pomijać konieczności zabezpieczenia stabilności państwa. Dokonanie pełnej rekonstrukcji ustrojowej, w tym zmiana systemu rządów – o której tak często się mówi – musi być głęboko przemyślana, ale i zgodna z tożsamością konstytucyjną. W tym zakresie pojawiają się kolejne zagadnienia sporne. Chociażby przeprowadzenie referendum „przedkonstytucyjnego”, czyli nie tego w trybie art. 235 ust. 6, ale (najprawdopodobniej) na podstawie art. 125 ust. 1 Konstytucji RP. Sporny pozostaje jednak charakter takiego głosowania i jego relacja z konstytuantą.

Próg zabezpieczenia uchwalenia nowej konstytucji czy nawet jej nowelizacji jest wysoki. Jest nim przejście z bikameralizmu asymetrycznego na bikameralizm symetryczny – ustawa o zmianie konstytucji musi zostać uchwalona w jednakowym brzmieniu przez Sejm i Senat. Dodatkowo przyjęte większości kwalifikowane (odpowiednio 2/3 oraz większość bezwzględna) stanowią progi zabezpieczające przed porywczością legislacyjną polityków.

Oczywiście można powiedzieć, że rozważany problem ma obecnie charakter głównie teoretyczny, zaś realizacja propozycji prezydenta jest nierealna. Mając na względzie fakt, na jak trudnej drodze się znajdujemy, jeśli chodzi o prawo i praworządność, możemy dojść do wniosku, że pogłębianie kryzysu (a raczej powinniśmy być na nie gotowi) paradoksalnie doprowadzi nas do momentu konstytucyjnego.

Często możliwość zmiany ustawy zasadniczej wyobrażamy sobie jak dzień procesji w Boże Ciało. Biała sukienka, ciepły dzień, sypanie kwiatków, śpiew i monstrancja (nowa konstytucja) pod baldachimem. A może właśnie nie? Może nowy akt ustrojowy urodzi się – nomen omen – w bólach i po wielu komplikacjach, a poprzedzać go będą krew, pot, łzy i krzyk rozpaczy? Nie wykluczam takiego scenariusza. Jedno jest pewne: najpierw musimy dojść do porozumienia, jak tę naszą konstytucję znowelizować, żeby jej nowe życie nie zaczęło się od – jak mawia młodzież – inby. Zanim zaczniemy debatować nad zmianami, musimy sobie uczciwie odpowiedzieć na pytanie o tryb, w którym ma do nich dojść. ©℗

Kamil Stępniak

prezes Centrum Prawa Konstytucyjnego i Monitorowania Praworządności, fot. Materiały prasowe