Świadczenia z pomocy społecznej. Postępowanie administracyjne

Rozdział I. Postępowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej

1. Ogólna charakterystyka

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc tę organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Powyżej przytoczony artykuł 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązujący zarówno pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. (wówczas w nieco innym brzmieniu umiejscowiony był w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy), jak również na mocy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o pomocy społecznej", jest dobrze znany każdemu, kto choć raz miał do czynienia z przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawa określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizację pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej.

Co do zasady, wyżej wskazana ustawa samodzielnie w dużej mierze wskazuje zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie sama ustawa aż w dwóch miejscach, tj. w art. 14 i art. 133, zawiera normę, zgodnie z którą w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio (lub stosuje się) przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego" lub "k.p.a.".

Jednocześnie należy zauważyć, że sam Kodeks postępowania administracyjnego zarówno w brzmieniu sprzed ostatniej znaczącej nowelizacji (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 935, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.) w art. 1 wskazywał, że kodeks ten normuje postępowania przed: organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych powyżej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między innymi podmiotami, w sprawach wydawania zaświadczeń, jak i po nowelizacji wskazuje - zgodnie z art. 1 w obecnym brzmieniu - Kodeks postępowania administracyjnego normuje: postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw wskazanych powyżej, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i innymi właściwymi podmiotami, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu, tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Postępowanie z zakresu pomocy społecznej nie zostało wyłączone spod regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego również na mocy art. 3 k.p.a., który wskazuje wprost, do jakich postępowań Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania.

Zgodnie z art. 16 ustawy o pomocy społecznej obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą. Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Pomocy nie mogą również odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań na zasadach określonych w art. 25.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pomimo tego, że ustawa o pomocy społecznej w swej treści przewiduje zarówno współpracę na zasadzie partnerstwa (o której już wspomniano, cytując art. 2 ustawy o pomocy społecznej) z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi oraz określa (w rozdziale 2, zatytułowanym "Zadania pomocy społecznej") podmioty odpowiedzialne za realizację i finansowanie poszczególnych świadczeń z tego zakresu, które mogą zlecać realizację zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.) oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, to wyraźnie wskazuje, że zlecanie realizacji zadań z pomocy społecznej nie może obejmować: ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, wypłaty świadczeń pieniężnych (art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Jak wynika z powyższego, przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej należy do wyłącznej kompetencji odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym większość świadczeń przyznawanych jest w drodze decyzji, z co najmniej częściowym zastosowaniem reguł wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

2. Świadczenia z pomocy społecznej

Warto na wstępie wskazać, jakie są rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz jakie są, co do zasady, ogólne przesłanki ich przyznawania.

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 36, że świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne, takie jak:

1) zasiłek stały,

2) zasiłek okresowy,

3) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy,

4) zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie,

5) pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki,

6) świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.),

7) wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd.

Pomoc społeczna obejmuje także świadczenia niepieniężne, które poprzez ich realizację wpływają na polepszenie sytuacji osobistej i materialnej osób uprawnionych. Takimi świadczeniami niepieniężnymi są:

1) praca socjalna,

2) bilet kredytowany,

3) opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne,

4) opłacenie składki na ubezpieczenia społeczne,

5) pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie,

6) sprawienie pogrzebu,

7) poradnictwo specjalistyczne,

8) interwencja kryzysowa,

9) schronienie,

10) posiłek,

11) niezbędne ubranie,

12) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy,

13) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia,

14) mieszkanie chronione,

15) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej,

16) pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych.

3. Osoby uprawnione do otrzymania pomocy

Pomoc społeczna jest skierowana do osób i rodzin, które w zaistniałej sytuacji doświadczyły lub nadal doświadczają w szczególności:

1) ubóstwa;

2) sieroctwa;

3) bezdomności;

4) bezrobocia;

5) niepełnosprawności;

6) długotrwałej lub ciężkiej choroby;

7) przemocy w rodzinie;

8) potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi;

9) potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności;

10) bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych;

11) trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy o cudzoziemcach;

12) trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego;

13) alkoholizmu lub narkomanii;

14) zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej;

15) klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Przy czym prawo do świadczeń pieniężnych, poza spełnianiem określonych kryteriów dochodowych (od reguły tej ustawa o pomocy społecznej przewiduje pewne wyjątki), wymaga udowodnienia zaistnienia co najmniej jeszcze jednej przesłanki w powyżej wskazanych (tj. poza sytuacją ubóstwa). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058) kryteria dochodowe wynoszą: dla osoby samotnie gospodarującej - 634 zł, dla osoby w rodzinie - 514 zł. Powody udzielenia świadczeń z pomocy społecznej są niezwykle istotne, gdyż całe postępowanie dowodowe prowadzone przez organ pomocy społecznej sprowadza się do ustalenia, czy istnieje realny powód, by osoba - strona postępowania - nabyła prawo do pomocy (w szczególności, zgodnie z zasadą subsydiarności, czy zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa i osoba bądź rodzina może ją pokonać samodzielnie) i w jakiej, najbardziej adekwatnej do sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, formie¹.

Rozdział II. Zasady ogólne postępowania administracyjnego

1. Pojęcie i rola zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 działu I zatytułowanym "Zasady ogólne" zawiera normy prawa², które powinny być stosowane w każdym prowadzonym postępowaniu administracyjnym we wszystkich jego stadiach (etapach). Mają one stanowić wytyczną dla stosowania pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. Nie wprowadzając samoistnie nowych instytucji, zasady te mają być realizowane przez regulacje istniejące w Kodeksie postępowania administracyjnego i mogą służyć do wypełniania "pozornych luk" w k.p.a., które mogłyby powstać przy zastosowaniu jedynie przepisów szczegółowych³.

Chociaż wskazane w rozdziale 2 k.p.a. przepisy nie nadają niejako "nazw" tym zasadom, to zostały one (niekoniecznie u wszystkich autorów jednolicie)⁴ sformułowane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Mówiąc o zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, różni autorzy rozpoczynają od przytoczenia zasad naczelnych wywodzonych głównie z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, takich jak: zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji; będąca źródłem dwóch kolejnych mających znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec organów administracji publicznej: prawa do procesu i prawa do sądu, czyli prawa jednostki do obrony jej interesu prawnego w postępowaniu z określonymi zasadami prawa procesowego oraz niezależnej, niezawisłej kontroli funkcjonowania administracji przez sądy)⁵, zasada praworządności (zawarta w art. 7 Konstytucji oraz wprost w treści Kodeksu postępowania administracyjnego - szczegółowo o tej zasadzie poniżej), zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji; nakazująca stosować prawo i tak je interpretować, by ingerencja w prawa jednostki była jak najmniejsza; zasada ta od 1 czerwca 2017 r. wskazywana jest również w Kodeksie postępowania administracyjnego), zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji; nakazująca jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, zasada ta może być również odczytana z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), zasada prawa do sprawiedliwego i szybkiego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji; odnosi się ona przede wszystkim do postępowania sądowoadministracyjnego), zasada ochrony dóbr osobistych (art. 47 i art. 51 Konstytucji; zgodnie z którą ograniczenie prawa może nastąpić jedynie w drodze ustawy), zasada prawa do skargi (art. 63 Konstytucji; przyznającą każdemu prawo do skargi powszechnej) oraz zasada dwuinstancyjności postępowania - która wywodzona jest z art. 78 Konstytucji mówiącego o prawie do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji⁶ - ostatnio zasada ta uległa pewnej modyfikacji (o tym w dalszej części publikacji).

2. Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji

W tym miejscu można zadać sobie pytanie, czy organy administracji publicznej stosują i mogą stosować wprost przepisy Konstytucji i w jakim zakresie. Mianowicie art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Organ administracji publicznej w celu realizacji interesu publicznego powinien kierować się wartościami wspólnymi dla społeczeństwa, a w szczególności tymi o randze konstytucyjnej, takimi jak podstawowe prawa i wolności człowieka, czy zaufanie obywateli do organów władzy publicznej⁷. Konstytucja, będąc ustawą - aktem normatywnym, musi być stosowana przez wszystkie organy władzy publicznej i inne podmioty, które są adresatami zawartych w niej norm i zasad⁸. Stosowanie Konstytucji to nie tylko zakaz podejmowania działań czy unormowań sprzecznych z Konstytucją, ale także obowiązek podejmowania działań i unormowań służących realizacji jej postanowień⁹. Konstytucję można stosować wprost, gdy jej przepisy są jasne i precyzyjne oraz nadają się do takiego stosowania. Można posługiwać się nią w połączeniu z inną normą ustawową w celu nadania jej właściwego znaczenia (tzw. współstosowanie Konstytucji może służyć: jako wzmocnienie przyjętej argumentacji przy stosowaniu konkretnej normy prawnej z konkretnej ustawy lub dokonaniu przez organ stosujący interpretacji przepisu ustawy przez pryzmat Konstytucji lub jego dostosowania do norm z niej wynikających)¹⁰. Wreszcie może ono polegać na modyfikacji lub odmowie stosowania przepisu w przypadku stwierdzenia konfliktu między normą konstytucyjną a szczegółowymi przepisami ustawowymi¹¹. Jednakże nie wszystkie powyżej wskazane sposoby stosowania Konstytucji są możliwe zarówno dla sądów, jak i dla organów administracji publicznej. O ile zgodnie z Konstytucją sądy podlegają Konstytucji i ustawom, co oznacza, że co do zasady mogą odmówić zastosowania przepisów np. rozporządzenia, gdy uznają jego niezgodność z Konstytucją¹² (czy ustawą również - kwestia możliwości niezastosowania przepisów ustawy w przypadku uznania jej normy za niekonstytucyjną pozostaje poza zainteresowaniem niniejszej pracy), o tyle przecież zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (a prawo to nie tylko Konstytucja, ale również ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz lokalnie akty prawa miejscowego - art. 87 Konstytucji).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. (K 36/01): "Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy może polegać na współstosowaniu przepisów Konstytucji i ustawy albo na przyjęciu odpowiedniego przepisu Konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Współstosowanie Konstytucji i ustawy polega bądź na tym, że przepis konstytucyjny, mający dostatecznie konkretną i precyzyjną treść, wraz z przepisem ustawy staje się budulcem dla skonstruowania normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, bądź na ustalaniu zgodnego z Konstytucją (nie wyłączając ogólnych zasad konstytucyjnych) znaczenia przepisu ustawy. Z kolei przyjęcie przepisu konstytucyjnego jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia sądowego może nastąpić tylko wówczas, gdy dana materia nie jest unormowana ustawowo (co jest w naszym systemie prawnym wyjątkiem), a zarazem odpowiedni przepis Konstytucji charakteryzuje się dostatecznym stopniem konkretności i precyzji. Norma zawarta w art. 8 ust. 2 Konstytucji nakłada na sądy oraz inne organy władzy publicznej obowiązek bezpośredniego stosowania jej przepisów. Z drugiej strony Konstytucja nie daje żadnemu organowi władzy publicznej poza Trybunałem Konstytucyjnym kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności ustawy i do odmowy stosowania przepisów ustaw uważanych za niekonstytucyjne. Uchylenie się przez sąd od zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy wymaga zachowania drogi przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (art. 193 Konstytucji). Do spotykanych niekiedy w praktyce sądowej nieprawidłowości należy zarówno swego rodzaju deficyt refleksji konstytucyjnej, polegający na niedostrzeganiu wątpliwości co do zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją nawet w sytuacjach, gdy potrzeba skierowania pytania prawnego do TK rysuje się w sposób oczywisty, jak i - z drugiej strony - zjawisko swoistej nadaktywności konstytucyjnej sądu przejawiającej się w samodzielnym podejmowaniu, bez skorzystania z drogi pytania prawnego, rozstrzygnięć o niekonstytucyjności ustawy, ubieranych w formę bezpośredniego stosowania Konstytucji"¹³.

Jak wynika z powyższego, dla organu administracji publicznej możliwe jest stosowanie przepisów Konstytucji wprost bądź przez dokonanie odpowiedniej wykładni stosowanych przepisów, to jednak stosowanie przepisów Konstytucji nie może opierać się na odmowie zastosowania przepisów ustawy bądź rozporządzenia z tego powodu, że zdaniem organu przepis ten jest niekonstytucyjny¹⁴. Co więcej, w takie sytuacji organ administracji publicznej nie ma prawa zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o weryfikację legalności (pod kątem zgodności z konstytucją) takiego przepisu, gdyż art. 191 Konstytucji nie wskazuje organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak watro zauważyć, że prawo do takiego wniosku przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.

3. Obowiązek stosowania obowiązujących przepisów przez organy administracji

Organ administracji publicznej musi działać na podstawie i w granicach obwiązującego prawa, nawet jeśli w jego ocenie konkretny przepis może być niezgodny z Konstytucją. Dopóki legalność takiej normy prawnej nie zostanie obalona - dopóty norma ta powinna być przez organ stosowana.

W praktyce zdarzają się sytuacje, iż pomimo orzeczenia już przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności danego aktu lub jego konkretnych przepisów, odroczenie w czasie utraty jego mocy obowiązującej powoduje, że i tak organy administracji muszą przez pewien czas stosować niekonstytucyjne przepisy. Przykładem w sprawie z zakresu ustawy o pomocy społecznej może być wydany 6 września 2015 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (SK 19/14) stanowiący, że art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej "w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" oraz wskazał, że przepis ten we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. Pomimo niekonstytucyjności powyższej regulacji, do dnia 31 grudnia 2016 r. art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej musiał być również w takim zakresie stosowany.

4. Zasady postępowania administracyjnego

Analizując regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, możemy wyszczególnić następujące zasady.

4.1. Zasada praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.)

Jak już wspomniano powyżej, jest to zasada wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i jest ogólną zasadą dla całego systemu prawa¹⁵. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to nie tylko podejmowanie działań na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, ale również obowiązek czuwania nad tym, by wszyscy uczestnicy przestrzegali obowiązującego porządku prawnego¹⁶. Organ administracyjny winien spełniać "funkcję gwaranta i strażnika praworządności, co w przypadku akceptacji poczynań stron stosunku prawno-administracyjnego ma oznaczać, że poczynania te są legalne i że w niczym nie naruszyły porządku prawnego"¹⁷. Jeżeli w określonej sytuacji przepisy nie przewidują działania administracji, to ta nie może działać w sposób legalny¹⁸. Natomiast strona postępowania (obywatel) korzystający z konstytucyjnych wolności może robić wszystko, czego mu prawo nie zabrania¹⁹. Zasada ta znajdzie odzwierciedlenie w wielu innych przepisach dotyczących procedury administracyjnej, m.in. w regulacjach mówiących o tym, że organy z urzędu przestrzegają swojej właściwości i w razie stwierdzenia jej braku - przekazują, co do zasady, wniosek do organu właściwego w sprawie.

4.2. Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oznacza, "że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepis prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony"²⁰. Organ powinien w miarę możliwość uwzględniać interesy strony, jak również wielu lub wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, nawet jeśli ich interesy nie do końca podążają w tym samym kierunku. Kwestia interesu społecznego będzie natomiast mogła być interpretowana w zależności od konkretnego postępowania. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP"²¹.

4.3. Zasada prawdy obiektywnej

Zasada ta nakazuje zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i może wymagać przeprowadzenia wielu środków dowodowych.

Organ w postępowaniu zbiera materiał dowodowy nie tylko z urzędu, ale również na wniosek strony - w ten sposób zwrócono uwagę na obowiązek strony współdziałania z organem w celu ustalenia stanu fatycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Co do zasady więc "strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów obciążona jest obowiązkiem przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych"²².

Zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić tego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego przyjął jednak de facto rozwiązanie, wedle którego²³ strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. K.p.a. nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego. Strona może przytoczyć fakty i dowody w trakcie postępowania przed organem I instancji, II instancji albo podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym (żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - który nie przewiduje, że "nowe dowody" nie mogły być znane od samego początku stronie postępowania - miały być one nieznane organowi, który wydał decyzję i musiały one istnieć w dniu wydania decyzji)²⁴.

Zasada prawdy obiektywnej wskazana w art. 7 k.p.a. bardzo często koreluje z art. 77 k.p.a. znajdującym się w dziale dotyczącym postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na marginesie należy wspomnieć, iż zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez organ administracji publicznej jest jednym z najczęstszych, które w skargach do sądu podnoszą strony niezadowolone z rozstrzygnięcia. I co istotne, naruszenie tego przepisu przez organ prowadzący postępowanie skutkuje najczęściej uchyleniem decyzji i konicznością ponownego rozpatrzenia sprawy.

4.4. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony (art. 7a i art. 81a k.p.a.)

Reguły te zostały dodane nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.

Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (jak wskazują autorzy nowelizacji w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i będą miały zastosowanie głównie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. W takich sprawach, jeśli powstaną wątpliwości co do treści normy prawnej, powinny być one rozstrzygane na korzyść strony. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy poprawna, zgodna z zasadami i dyrektywami interpretacyjnymi, wykładnia przepisów materialnych prowadzi do kilku możliwych rozstrzygnięć. Wykładnia wskazana w art. 7a, zwana również wykładnią in dubio pro libertate, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie wykładni i nie czyni jej to nadrzędną w stosunku do innych zasad i dyrektyw interpretacyjnych, wręcz przeciwnie ma ona rolę uzupełniającą. Wykładnia ta stanowi więc modyfikację ujętej dziś w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie można jednak postrzegać jej jako odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej²⁵. Warto również w tym miejscu zaznaczyć, że zastosowanie zasady przyjaznej interpretacji przepisów może być ograniczone także, gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Realizując postulat przyjaznej administracji, w art. 81a k.p.a. wprowadzono również nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony, przy czym dotyczyć to będzie sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis jednocześnie wskazuje (podobnie jak art. 7a k.p.a., o którym mowa powyżej), że nie znajdzie on zastosowania, jeżeli: w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich, przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Na gruncie powyżej wskazanych regulacji pojawiają się jednak dwie poważne wątpliwości w zakresie użytej przez prawodawcę terminologii, tj. pojęcie "osób trzecich" oraz sformułowanie "na korzyść".

Każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jest zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania, jeśli więc w przepisie tym nie posłużono się terminem strony, a osoby trzeciej, mogłoby to sugerować, że chodzi o osoby posiadające interes faktyczny, a nie prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast ustalenie istnienia tego typu osób w danej sprawie może okazać się w praktyce niezwykle trudne.

Orzekanie "na korzyść" strony może również budzić wątpliwości co do znaczenia w konkretnej sprawie, gdyż nie jest jasne, czy orzekaniem "na korzyść" będzie orzekanie zgodne z wnioskiem strony - w uzasadnieniu do kilkukrotnie już wspominanej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z kwietnia 2017 r., ustawodawca wyraził pogląd, że korzyść osoby należy rozumieć jako optymalne dla niej rozwiązanie prawne, które zarysowało się w trakcie wykładni przepisu. W razie wątpliwości organ powinien uwzględniać stanowisko (żądanie) strony, a nie w sposób dowolny interpretować kierunek przyjętego w tej sytuacji rozwiązania. W przypadku niektórych wniosków stron w postępowaniach w pomocy społecznej rozstrzygnięcie "na korzyść" może okazać się w praktyce (pomimo powyższego wyjaśnienia) w związku z wolą strony, która będzie domagać się uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, np. w przypadku mieszkańca domu pomocy społecznej, który pomimo swojej sytuacji nie chce w dalszym ciągu przebywać w tego typu placówce, a nie ma rzeczywistych możliwości zapewnienia mu właściwej opieki i pielęgnacji w miejscu zamieszkania. Tym bardziej, że istnieją przypadki, gdy organ jest obowiązany działać pomimo wyraźnego sprzeciwu strony. Przykładem takiego działania może być art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Często w takich sytuacjach zgoda strony zastępowania jest orzeczeniem sądu kierującego do domu pomocy społecznej.

4.5. Zasada współdziałania organów administracji (art. 7b k.p.a.)

W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania za pomocą środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada ta będzie miała zastosowanie w przypadkach, kiedy załatwienie sprawy wymaga współdziałania kilku organów, w szczególności w sytuacji, o której mowa w art. 106 k.p.a., tj. gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie)²⁶. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis szczególny przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Konkretyzację zasady wyrażonej w tym przepisie stanowi regulacja z art. 106a k.p.a., zgodnie z którą organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania). Organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Na to posiedzenie mogą zostać wezwane strony. Przepisy o rozprawie administracyjnej (art. 90-96 k.p.a.) stosuje się odpowiednio.

W zakresie współdziałania organów administracji na gruncie ustawy o pomocy społecznej można przytoczyć postanowienia art. 105 ustawy o pomocy społecznej, który to obliguje podmioty w nim enumeratywnie wskazane (tj. jednostki sektora finansów publicznych, w tym sądy, Policję, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i organy administracji publicznej, a także kuratorów sądowych, pracodawców, podmioty wykonujące działalność leczniczą, przedszkola, szkoły, placówki, poradnie i ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 1-8 ustawy - Prawo oświatowe, szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy) do udzielania informacji na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub pracownika socjalnego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej, dla ustalenia wysokości odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej lub dla weryfikacji uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, wysokości tych świadczeń lub odpłatności za te świadczenia. Współdziałanie organów w ustawie o pomocy społecznej polega jednak bardziej na skutecznej współpracy w zakresie możliwości żądania i uzyskania określonych informacji i danych, od posiadających te dane podmiotów (niezależnie, czy podmioty te są organami administracji publicznej, czy też podmiotami prywatnymi) niż rzeczywistym wspólnym działaniu.

4.6. Zasada bezstronności, zasada równego traktowania, zasada proporcjonalności oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)

Poprzednie brzmienie art. 8 k.p.a. formułowało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, od kwietnia 2011 r. - zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania. Natomiast w obecnym stanie prawnym art. 8 przewiduje w swej rozbudowanej treści aż cztery zasady.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Organy te bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Zasada bezstronności oznacza, że organy administracji publicznej i ich pracownicy nie powinni w swoich działaniach kierować się jakimikolwiek interesami czy motywami pozaprawnymi, które mogą naruszać interesy stron. Zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkie strony znajdujące się w takiej samej sytuacji powinny być traktowane w porównywalny sposób, bez jakichkolwiek przejawów dyskryminacji²⁷. Zgodnie z orzeczeniem WSA: "wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych"²⁸. Z zasady proporcjonalności wynika natomiast, że organy administracji publicznej, wykonując swoje kompetencje, są obowiązane do utrzymania równowagi między skutkami decyzji (szczególnie tymi niekorzystnymi) dla jednostki a celami, które realizują. Cele i wymierzane obywatelom dolegliwości, powinny być miarkowane, a proporcje między ochroną dobra (interesu) ogólnego (publicznego) i dobra (interesu) indywidualnego powinny być odpowiednio wyważone²⁹. Z zasady proporcjonalności wynika więc nakaz dążenia do stosowania w stosunku do obywateli środków, które nie są nadmiernie dolegliwe i jednocześnie są przydatne i konieczne do realizacji celu w danej sytuacji.

Oznacza to, że utrzymana jest właściwa relacja między celem działania a ciężarem i dolegliwościami. Zasada ta znajduje zastosowanie w szczególności w sytuacji, gdy organ administracji dysponuje pewnym zakresem luzu decyzyjnego. Dotyczy to zarówno korzystania z uznania administracyjnego, jak i czynności faktycznych dokonywanych przez organ³⁰.

Zasada pewności prawa jako skonkretyzowana zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa stanowi zdaniem projektodawcy zmian z kwietnia 2017 r. fundamentalne założenie dla realizacji postulatu przyjaznych relacji między administracją a obywatelami. Władza publiczna jest tym bardziej przyjazna jednostce, im większa jest przewidywalność jej działań. Strona ma prawo kierować swoim działaniem w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. W szczególności będzie to dotoczyć wyników i skutków działania, których strona nie mogła przewidzieć w chwili ich podejmowania. Aby strona mogła realnie i racjonalnie planować, organy administracji publicznej muszą respektować zasadę nieodstępowania bez racjonalnego uzasadnienia od utrwalonej praktyki, czyli szanować zasadę respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu³¹.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych: "Zmienność poglądów prawnych wyrażanych na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. (...) zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata"³².

Skutki zmiany utrwalonej praktyki organów administracji nie powinny działać wstecz, powodując niekorzystne skutki dla stron. Zasada uprawnionych oczekiwań zyskuje szczególne znaczenie w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie spraw, w których organ zajął stanowisko, np. przyjmując wytyczne lub ogłaszając interpretację prawa, czy w innych wypowiedziach o charakterze tzw. miękkiego prawa. W sferze uznania administracyjnego ryzyko rozbieżności w praktyce administracyjnej jest największe³³.

W ustawie o pomocy społecznej utrwalona praktyka może dotyczyć świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od pewnego uznania administracyjnego, jak również w przypadkach, gdy stwierdzenie spełniania nieostrych przesłanek wymaga każdorazowo dokonania pewnej wykładni przepisów. Przykładem takiego świadczenia może być przyznanie zasiłku celowego, a utrwalona praktyka dotyczyć będzie oceny, jakie potrzeby deklarowane przez stronę postępowania mogą zostać uznane za niezbędną potrzebę życiową, a jakie nie.

To, że sprawy mają charakter indywidualny, nie oznacza, że nie jest możliwe wypracowanie utrwalonych praktyk w zakresie ich rozstrzygania z uwagi na ten sam stan faktyczny i prawny³⁴. Przepis art. 8 § 2 k.p.a. formułuje w związku z powyższym zasadę, zgodnie z którą organ nie powinien bez uzasadnionych przyczyn odstępować od utrwalonej praktyki. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć sposób stosowania normy prawnej (jej subsumpcji) przez organ w takim samym stanie faktycznym, który można uznać za dominujący w okresie, w którym miało miejsce oceniane zachowanie strony³⁵. Organ będzie mógł odstąpić od stosowanej przez siebie dotychczasowej praktyki, gdy będzie potrafił wskazać uzasadnione przyczyny podejmowanego działania. Konieczność zmiany praktyki organu może wynikać w szczególności z oczywistej niezgodności tej praktyki z prawem (co przykładowo może znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości UE czy Trybunału Konstytucyjnego), z tego, że praktyka była wynikiem przestępstwa, z braku obiektywnej możliwości spełnienia oczekiwań strony, np. z uwagi na brak odpowiednich środków finansowych - szczególnie istotna przesłanka w ustawie o pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 tejże ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Brak środków może uzasadniać odmowę przyznania zasiłku celowego, natomiast (biorąc pod uwagę ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie) nie może stanowić podstawy odmowy przyznania zasiłku stałego, który orzecznictwo wskazuje jako obligatoryjną, nieuznaniową - przy spełnieniu określonych przesłanek - formę pomocy³⁶. W każdym przypadku zmiany organ musi dokładnie i wszechstronnie uzasadnić decyzję o odstąpieniu od dotychczasowej, utrwalonej praktyki³⁷.

Na gruncie omawianych zasad może w praktyce pojawić się wątpliwość co do reguły zachowania przyjętej przez organ administracji publicznej w przypadku ich kolizji i różnych potencjalnych wyników rozstrzygnięcia sprawy, w zależności od zastosowanej zasady, np. gdy zasada utrwalonej praktyki stałaby w opozycji do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

4.7. Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.)

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dodatkowym wzmocnieniem powyżej przytoczonej zasady jest art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym zakresie stosuje się art. 10 § 2 i 3 k.p.a. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa powyżej. Powyższy obowiązek dotyczy również organów rozstrzygających w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, przy czym należy wyraźnie podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego w tym zakresie wzmacnia pozycję stron, które wystąpiły z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

4.8. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.)

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasadą tą koreluje art. 79 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu może nastąpić jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od powyższej zasady. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jest to podstawa do wznowienia postępowania.

4.9. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.)

Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta nie wymaga osiągnięcia rezultatu, rozumianego jako przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest zgodna z prawem i w zaistniałym stanie faktycznym słuszna. Wymaga natomiast od organu dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia³⁸.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. stwierdził: "uzasadnienie decyzji organu I instancji, poza (...), nie zawierało wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. (...) skoro więc treść uzasadnienia decyzji nie przystaje do rozstrzygnięcia, zatem i w tym aspekcie decyzję organu I instancji należało uznać za niezgodną z prawem (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. Z kolei w zakresie wymogów, jakie ma spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie tak prawne, jak i faktyczne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Jest ono, z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., szczególnie istotne z punktu widzenia strony, której odmawia się przyznania określonych uprawnień. Poznanie motywów, jakimi kierował się organ, daje bowiem stronie możliwość podjęcia polemiki w skardze do sądu administracyjnego, przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, swojej interpretacji faktów, jak i przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia"³⁹.

Starannie przygotowane, wyczerpujące uzasadnienie decyzji, w której organ administracji publicznej w sposób zupełny "wytłumaczy" stronie podstawy i motywy przyjętego rozstrzygnięcia może doprowadzić do tego, że strona zostanie przekonana co do słuszności podjętego rozwiązania nie będzie miała woli wnosić odwołania od decyzji nawet w sytuacji, gdy nie do końca zgadza się z jej treścią.

4.10. Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.)

Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale I rozdziale 7 - załatwianie spraw - szczegółowo określa terminy, zgodnie z którymi organy publiczne są obowiązane załatwiać sprawy, przewidując jednocześnie instrumenty przysługujące stronie, by zapobiegać ewentualnej bezczynności czy opieszałości organu. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy przez organ będzie postrzegane jako naruszenie zasady szybkości z art. 12 k.p.a. Innymi słowy działania organu polegającego na zwłoce w podejmowaniu czynności nie zawsze można ocenić w kategoriach przewlekłości. Prześledzenie podejmowanych przez organ czynności, ustalenie dat ich dokonania i okresów, jakie upłynęły między kolejnymi czynnościami organu, mogą nosić znamiona koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a. i wprawdzie organ mógł przekroczyć termin rozpoznania sprawy, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., jednak w tym czasie podejmował istotne działania mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niewielkie przekroczenie ustawowych terminów nie zawsze może zostać zakwalifikowane jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu⁴⁰.

4.11. Zasada załatwiania spraw spornych w drodze ugody lub mediacji (art. 13 k.p.a.)

Organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności:

1) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach;

2) niezbędnych do przeprowadzenia mediacji.

Podejmują również wszystkie uzasadnione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy.

Zmianę zasady ugodowego załatwiania spraw przez rozszerzenie i modyfikację jej zakresu wprowadziła, wskazywana już wcześniej nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zmiana ta związana jest ze zwiększeniem możliwości polubownego rozwiązywania kwestii spornych w postępowaniu administracyjnym. Mediacja jako nowa metoda dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy, należąca do grupy alternatywnych metod rozwiązywania sporów jest - zdaniem projektodawców zmiany ustawy - w pełni uzasadniona racjami społecznymi oraz odpowiada wartościom, jakie powinny leżeć u podstaw relacji obywateli z organami władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym⁴¹.

Mediacja, będąc niekonfrontacyjnym sposobem doprowadzenia do załatwienia sprawy przy udziale bezstronnego, neutralnego podmiotu (mediatora), ma stanowić wyraz kształtowania stosunków prawnych nie tylko z aktywnym, ale także i partycypacyjnym udziałem stron postępowania.

Zasada określona w proponowanym art. 13 k.p.a. realizowana jest jako metoda działania organu (mediacje między stroną postępowania a organem administracji publicznej albo mediacje między stronami postępowania) bądź sposób wypracowania rozstrzygnięcia sprawy (poprzez zawarcie i zatwierdzenie ugody administracyjnej albo wydanie decyzji administracyjnej).

Podejmowanie przez organy administracji czynności zmierzających do polubownego rozwiązywania kwestii spornych będzie aktualne w każdej sprawie, której charakter na to pozwala (charakter ogólnie danej kategorii spraw, jak również tej konkretnej sprawy rozpoznawanej w danej chwili przez organ), i na właściwych do tego etapach postępowania, o ile będzie to zgodne z przepisami prawa. Przedmiotowe działanie polegać będzie na podejmowaniu czynności skłaniających strony do zawarcia ugody (w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach) oraz w podejmowaniu czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji. Dzięki otwartemu katalogowi sposobów polubownego rozwiązywania sporów przepis art. 13 k.p.a. obejmuje także już funkcjonujące instytucje stanowiące wyraz polubowności. Natomiast kwestię mediacji reguluje szczegółowo dział I rozdział 5d k.p.a.

4.12. Zasada pisemności postępowania (art. 14 k.p.a.)

Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

4.13. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten został zmieniony nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w czerwcu 2017 r. Dotychczasowe brzmienie, zdaniem ustawodawcy, sugerowało, że załatwienie każdej sprawy administracyjnej wymaga jej rozpoznania przez organy dwóch odrębnych instancji, co nie odpowiadało rzeczywistości, np. w sytuacji kiedy sam Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje np. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek odwoławczy (niedewolutywny, tj. nieprzenoszący rozpoznania sprawy do wyższej instancji w ścisłym rozumieniu) wobec decyzji wydawanych przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze. Ponadto przepisy odrębne przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (m.in. przez prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej) wprost do sądu powszechnego⁴².

Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast określenie wyjątków od tej zasady oraz trybu zaskarżenia powierza ustawie. Wobec postępowania administracyjnego nie zastrzeżono w Konstytucji RP, że jest ono dwuinstancyjne, poprzestając na wskazaniu prawa strony do wniesienia środka zaskarżenia. Konstytucja RP nie gwarantuje bezwzględnej konieczności rozpoznawania każdej sprawy dwukrotnie przez organy administracji publicznej, a jedynie wskazuje na dwuinstancyjność w odniesieniu do postępowania sądowego⁴³.

Aktualne brzmienie art. 15 k.p.a. dopuszcza brak możliwości wniesienia odwołania od decyzji do organu drugiej instancji organu odwoławczego, którym co do zasady jest organ wyższego stopnia zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. Sam art. 127 § 2 k.p.a. dopuszcza odmienne uregulowanie kwestii organu odwoławczego. W podglądach doktryny takie rozwiązania od dawna znajdowały aprobatę, chociaż z pewnymi zastrzeżeniami. I tak np. niektórzy z autorów⁴⁴ negatywnie wypowiadają się co do możliwości poziomego toku instancji w przypadku spraw (decyzji) rozstrzyganych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Na marginesie należy zauważyć, że wraz ze zmianą brzmienia art. 15 k.p.a. nowelizacja z kwietnia 2017 r. wprowadziła zamiany m.in. w: ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) i ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2017 r. poz. 2096), jak również w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) w zakresie usunięcia wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z aktualnymi przepisami, w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności inne niż decyzje, postanowienia, z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, strona bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego - w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie⁴⁵. Co istotne, jeżeli stronie na podstawie ustawy przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść od razu skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

4.14. Zasada trwałości decyzji i sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.)

Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje w swojej treści (o czym szczegółowo w dalszej części książki, s. 125 i nast.) szczególne rozwiązania przewidujące możliwość zmiany decyzji ostatecznych w sposób nieco odmienny, niż przewiduje to Kodeks postępowania administracyjnego.

Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.

Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Wielokrotnie już wspominana nowelizacja z kwietnia 2017 r. wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego pojęcie "ostateczności" decyzji. Zgodnie z uzasadnieniem projektodawcy zmian brak ww. pojęcia powodował w praktyce problemy polegające na myleniu ostateczności decyzji administracyjnych z ich prawomocnością. Pojęcie "decyzji prawomocnej" znajduje się w art. 269 k.p.a., zgodnie z którym decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Przepis ten nie dotyczy jednak kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - cechę prawomocności przypisuje jedynie decyzjom, które albo zostały poddane kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu niewykorzystania tego środka zaskarżenia. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu decyzja jest prawomocna, jeżeli nie można jej zaskarżyć do sądu, niezależnie od przyczyn. W rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. nie można zaskarżyć decyzji, gdy zakazuje tego przepis prawa, gdy upłynął termin do zaskarżenia decyzji czy z powodu już zrealizowanej sądowej kontroli (tj. jeżeli sąd odrzucił lub oddalił skargę albo umorzył postępowanie)⁴⁶. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia strony (lub wszystkich stron) postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

W tym miejscu warto wspomnieć, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana (nawet z zastosowaniem środków przymusu) do czasu, kiedy nie zostanie ona zmieniona, uchylona lub nie zostanie w odpowiednim trybie stwierdzona jej nieważność⁴⁷.

Rozdział III. Ogólne zasady dotyczące świadczeń z pomocy społecznej

1. Zasady subsydiarności i obowiązku współdziałania

Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (zasada adekwatności potrzeb wnioskodawcy do celów i możliwości pomocy społecznej)⁴⁸. Natomiast zgodnie z art. 4 tejże ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wraz z treścią art. 2 ustawy o pomocy społecznej oznacza to, że w pomocy społecznej jedną z zasad rządzących w tym postępowaniu jest zasada subsydiarności (pomocniczości) pomocy społecznej.

Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Pod pojęciem polityki społecznej rozumie się najczęściej celowe działania państwa, zmierzające do bezpośredniego zaspokojenia ważnych potrzeb społecznych. Pomoc społeczna ujmowana jest jako metoda osiągania celów polityki społecznej. W art. 2 ust. 1 zawarta jest zatem jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Mowa tu o pomocniczości (subsydiarności). Treść zasady pomocniczości, kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizowaniu zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać"⁴⁹.

"Rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej"⁵⁰.

Konsekwencją obowiązywania tej zasady jest m.in. art. 12 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń (art. 11 ustawy o pomocy społecznej).

Jednocześnie w ustawie przewidziano, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (art. 109 ustawy o pomocy społecznej).

Brak współdziałania osoby lub rodziny, które wystąpiły z wnioskiem o przyznanie pomocy z pomocy społecznej polegające na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej). Podobnie odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym pracownikowi przeprowadzającemu rodzinny wywiad środowiskowy jest podstawą do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, kontrakt socjalny jest jednym z instrumentów pracy socjalnej. Wskazuje osobie kierunki działań umożliwiających wyjście z trudnej sytuacji, mobilizuje do własnej aktywności, wzmacnia wiarę we własne siły, zapewnia możliwość korzystania z potrzebnego doradztwa lub szkoleń oraz pomocy finansowej, jak również określa sposób wsparcia działań beneficjenta przez pracownika socjalnego. W swojej formie kontrakt jest sprecyzowanym zapisem zobowiązań dwóch stron (pracownika socjalnego, reprezentującego daną instytucję, i klienta pomocy społecznej). By wypełniał on swoje zadanie, w jego tworzenie muszą być jednocześnie zaangażowani: klient pomocy społecznej oraz pracownik socjalny. Osiągnięcie celów zapisanych w kontrakcie jest możliwe wyłącznie w wyniku samodzielnych działań klienta wspieranych przez pracownika socjalnego. Klient pomocy staje się aktywnym podmiotem odpowiedzialnym za opracowanie scenariusza wyjścia z trudnej sytuacji socjalnej"⁵¹.

"Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. (...) obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się o taką pomoc. W istocie zatem znaczenie dla wydanych w sprawie decyzji miały nie tyle przyczyny niesporządzenia ww. wywiadu, ale fakt, że taka czynność, pomimo starań pracowników socjalnych organu, nie została dokonana"⁵².

Subsydiarność oraz współdziałanie wskazywane są również bezpośrednio w wielu konkretnych przepisach ustawy o pomocy społecznej regulujących warunki przyznania konkretnych świadczeń, np. przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych dotyczyć będzie osób, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawieni, natomiast w przypadku osób niesamotnych możliwość przyznania tych świadczeń niepieniężnych uwarunkowana jest od tego, że wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić - art. 50 ustawy o pomocy społecznej. W celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu - art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Zdarzają się jednak sytuacje, gdy zasada obowiązku współdziałania nie może znaleźć zastosowania w konkretnej sprawie w związku z cechami charakteryzującymi np. konkretną osobę, która zwróciła się z wnioskiem o pomoc lub której ma być ta pomoc udzielona. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2008 r.: "Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność świadczeniobiorcy. Zdaniem Sądu, nawet w sytuacji, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową. Tym samym - zdaniem Sądu - z daleko idącą ostrożnością należy stosować treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, iż przyjęcie braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym naraża tę stronę na dotkliwe konsekwencje w postaci braku konkretnego świadczenia"⁵³.

Orzecznictwo sądów administracyjnych bardzo często podkreśla w wyrokach pomocniczość i "warunkowość" pomocy społecznej: "Pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie"⁵⁴.

"Pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej, muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej) (...).

Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia. (...) bierność zachowań skarżącej w ustaleniu terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mogła być zatem uznana za brak zgody na jego przeprowadzenie (...)"⁵⁵.

Niekiedy w odniesieniu do świadczeń z pomocy społecznej mówi się również o zasadzie indywidualizacji i fakultatywności, która dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń i dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do konkretnych właściwości świadczeniobiorcy, z drugiej strony natomiast wskazuje na niemożność domagania się przez osoby i rodziny, aby przyznano im świadczenia w żądanym rodzaju, formie i rozmiarze⁵⁶.

2. Zasada terytorialności

Zgodnie z art. 5 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (aktualnie Rzeczpospolita Polska nie jest takimi umowami związana, pomoc społeczna nie jest objęta również koordynacją w zakresie zabezpieczenia społecznego) przysługuje:

1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

a) na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d lub w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 ze zm.), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej,

b) w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany - w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego;

3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274), posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo do świadczeń w formie interwencji kryzysowej, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w art. 170 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 176 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Jak wynika z powyższego, nie ma możliwości, by np. zasiłek stały był wypłacany osobie zamieszkującej na stałe w innym kraju. Beneficjenci pomocy społecznej muszą więc mieć miejsce zamieszkania i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozdział IV. Załatwianie spraw - ogólne reguły postępowania

1. Terminy

1.1. Ogólne zasady dotyczące terminów w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Przedmiotowe terminy są terminami maksymalnymi i ich funkcją jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie⁵⁷.

Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza inne uregulowanie przedmiotowych terminów w przepisach szczególnych.

W przypadku procedury z zakresu przyznawania świadczeń z pomocy społecznej mogą występować jeszcze inne terminy na dokonanie konkretnych czynności w ramach prowadzonego postępowania i tak np. zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788) przewiduje, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, natomiast w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje natomiast odmiennych terminów na rozpatrzenie sprawy, w związku z czym zastosowanie mają wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 36 k.p.a. w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

1.2. Ponaglenie

Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje również, kiedy stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, tj. jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Bezczynność wystąpi więc, gdy sprawa pomimo upływu terminów wskazanych powyżej nie została załatwiona. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego⁵⁸: "najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi (...) jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu". Natomiast przewlekłość będzie miała miejsce, gdy zdaniem subiektywnym strony (przynajmniej w momencie wnoszenia ponaglenia) minął już termin niezbędny dla załatwienia sprawy, ale nie minął jeszcze termin "maksymalny" wskazany w przepisach powyższych. Przed nowelizacją pojęcia bezczynności i przewlekłości były interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2015 r. stwierdził, że: "pojęcie »przewlekłości postępowania«" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia" .

Ponaglenie musi zawiera uzasadnienie i wnosi się je:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

W przypadku decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organem wyższego stopnia będzie zawsze właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Pojęcie odpisu należy rozumieć w sposób przyjęty na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 76a k.p.a. - odpisem jest kopia oryginału - każde odwzorowanie oddające wiernie treść oryginału. Organ przekazujący ponaglenie może przy tym sporządzić odpisy akt sprawy w formie pisemnej (np. w postaci papierowej) albo w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne zgodnie art. 14 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy z kwietnia 2017 r. nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego - regulacja ta umożliwia rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący. Celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w związku z czym procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy, a taki skutek odniosłoby przekazywanie organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach)⁶⁰.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że w sprawach skomplikowanych akta sprawy mogą obejmować kilkaset czy nawet kilka tysięcy kart, przyjęto, że organ ma obowiązek przekazać tylko niezbędne odpisy akt, czyli kopie tych dokumentów, które mają wpływ na ocenę zarzutów wskazanych w ponagleniu i argumentów wskazanych przez organ w ramach ustosunkowania się do niego. Organ prowadzący postępowanie nie będzie zatem musiał przekazywać w całości odpisów skomplikowanych akt, w zakresie, w jakim ich treść nie będzie miała znaczenia dla oceny terminu załatwienia sprawy czy przewlekłości⁶¹.

Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do jego treści. Organ rozpoznający ponaglenie ma siedem dni (licząc od dnia otrzymania) na jego rozpatrzenie i w tym przedmiocie wydaje postanowienie, w którym:

1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:

a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,

b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, wyznaczając dłuższy niż poprzednio termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.

W przypadku gdy organem rozpatrującym ponaglenie jest organ, któremu strona zarzuca przewlekłość postępowania lub bezczynność, i stwierdzi on zasadność ponaglenia - organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 5-8 k.p.a.).

Pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W tym miejscu warto zaznaczyć, że instytucja ponaglenia konsekwentnie została uregulowana w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarówno w przypadku bezczynności, jak i przewlekłości postępowania przed ewentualnym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość strona powinna zasygnalizować w drodze ponaglenia, że sprawa nie została załatwiona (w terminie) lub że - w jej ocenie - jest załatwiana dłużej, niż jest to konieczne. Wynika to z założenia, że celem środków służących zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie.

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia (zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu przez stronę ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a.⁶².

1.3. Sposób obliczania terminów

W prawie administracyjnym występują różne terminy, które można różnie klasyfikować, dzieląc je np. na: terminy ustawowe i terminy wyznaczone, terminy zawite i instrukcyjne⁶³, terminy materialne i terminy procesowe.

Zgodnie z art. 57 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę (tu sobota została dodana w nowelizacji k.p.a., z kwietnia 2017 r. - w poprzednio obowiązującym stanie prawnym sobota była "zrównana" z dniami wolnymi od pracy na mocy ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych⁶⁴), termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:

1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;

2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe;

3) złożone w polskim urzędzie konsularnym;

4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;

5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;

6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.

1.4. Przywrócenie terminu

Artykuł 58 k.p.a. reguluje natomiast instytucję przywrócenia terminu.

Jeśli terminowi uchybiono, a uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego (strony) i fakt ten zostanie uprawdopodobniony, należy termin przywrócić na jego prośbę. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Natomiast przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Istotne z punktu widzenia dopuszczalności przywrócenia terminu są więc cztery przesłanki:

1) wniosek strony (organ nie może przywrócić terminu z urzędu);

2) zainteresowany uprawdopodobni, że naruszenia terminu nastąpiło bez jego winy (konieczność uprawdopodobnienia braku winy nie oznacza udowodnienia, lecz uwiarygodnienie stosowną argumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od zainteresowanego niezależna i istniała cały czas aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu⁶⁵);

3) wniosek o przywrócenie terminu zostanie złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi;

4) wraz z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której był wyznaczony uchybiony termin⁶⁶.

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 58 § 1 k.p.a. dotyczy terminu procesowego. Upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej, choć generalnie można go przywrócić. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, którego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji, a jego przywrócenie jest możliwe tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (jeśli nie - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu)⁶⁷.

Sądy administracyjne wskazują również na relację pomiędzy wnioskiem o przywrócenie terminu a wezwaniem do uzupełniania braków podania: "w postępowaniu administracyjnym należy bezwzględnie przestrzegać terminów procesowych, a szczególnie terminów zawitych, jakim jest termin do wniesienia odwołania. W sytuacji uchybienia terminowi jedynym środkiem do jego przywrócenia jest wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uzupełnienie podania dotyczy jednak jedynie jego formy lub treści. Nie jest tożsame z wnioskiem o przywrócenie terminu. Tym samym wezwanie do uzupełnienia podania nie oznacza wydłużenia terminu do jego złożenia - gdyż art. 64 § 2 k.p.a. nie dotyczy kwestii terminu"⁶⁸.

Zgodnie z art. 59 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.

O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia (art. 60 k.p.a.).

2. Doręczenia

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje kwestię doręczenia, wyróżniając doręczenie właściwe (do "rąk" adresata lub jego pełnomocnika) oraz doręczenie zastępcze (tworzące w rzeczywistości domniemanie doręczenia pisma)⁶⁹. W doktrynie doręczenie określane jest mianem czynności materialno-technicznej powodującej skutki prawne w drodze faktów⁷⁰. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednak, że: "doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia"⁷¹.

Zgodnie z art. 39 i 39¹ k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 1481) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej lub wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny lub wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania (za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny strony lub innego uczestnika postępowania) o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Może również wystąpić o wyrażenie zgody, o której mowa powyżej, przesyłając to wystąpienie za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny strony lub innego uczestnika postępowania.

Jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ administracji publicznej doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego.

W przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Wtedy regulacji powyżej, dotyczącej doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, nie stosuje się.

Zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Polsce pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W razie niewskazania takiego pełnomocnika przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem.

Zgodnie z art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

W kwestii skutków i wzajemnych relacji w zakresie doręczeń dokonywanych za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej oraz tych dokonywanych w tradycyjnej formie (za pośrednictwem operatora pocztowego) warte szerokiego przytoczenia jest uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r.: "(...) K.p.a.wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna (postanowienie) wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia (...) Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem [w zakresie doręczenia pism za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej] strony (uczestnika) od momentu jego otrzymania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie »tradycyjne«, stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej, jak i elektronicznej. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne, a w dalszej kolejności w tradycyjnej formie, jednakże tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego"⁷². W sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny organ doręczył stronie pismo zarówno za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, jak również tradycyjnie za pośrednictwem operatora pocztowego, jednocześnie twierdząc, że to drugie (dokonane pocztą) miało charakter jedynie informacyjny i nie powodowało dla strony ponownego otwarcia terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie był związany jednoznacznym oświadczeniem strony w sprawie doręczania pism drogą elektroniczną, doręczenie postanowienia równolegle drogą pocztową powoduje otwarcie dla strony terminu do jego zaskarżenia liczonego od daty potwierdzającej otrzymanie przesyłki drogą pocztową. W realiach sprawy doręczenie skarżącemu postanowienia w obu formach, biorąc pod uwagę zasadę działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), jak również zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) nakazuje przyjąć, że to doręczenie papierowe za pośrednictwem poczty było skuteczne i wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy"⁷³.

Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy; pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej (chociaż dopuszczone jest odmienne uregulowanie przez przepisy szczególne). W razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.

Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.).

Artykuł 43 k.p.a. stanowi natomiast, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.:

1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym powyżej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie w powyżej wskazanym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (domniemanie doręczenia).

Natomiast art. 46 k.p.a. stanowi, że odbierający pismo potwierdza otrzymanie pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam określa datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.

W celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające:

1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego;

2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma;

3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób - jeśli adresat potwierdzi odbiór pisma w opisany sposób - doręczenie uznane jest za skuteczne.

W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym powyżej, organ administracji po upływie siedmiu dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia.

W przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone (zgodnie z zasadami wskazanymi powyżej) organ administracji publicznej umożliwia adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej trzech miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień w swoim systemie teleinformatycznym.

Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy (uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata). Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (art. 47 k.p.a.).

Zgodnie z art. 48 pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 (wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej). Natomiast pisma kierowane do osób korzystających ze szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego doręcza się w sposób przewidziany w przepisach szczególnych, w umowach i zwyczajach międzynarodowych.

Jednocześnie wielokrotnie już wspominana nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z kwietnia 2017 r. wprowadziła zmiany dotyczące zawiadamiania strona przez organ o decyzji i innych czynnościach w postępowaniach z udziałem znacznej liczby podmiotów lub w przypadku, gdy przepisy szczególne wprost dopuszczą taką możliwość.

Zgodnie z art. 49 k.p.a. zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej (o ile przepis szczególny tak stanowi) w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej, wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Poza powyżej wskazanymi przypadkami organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób (art. 49a k.p.a.).

W przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Jeżeli decyzja lub postanowienie nie mogą być udostępnione stronie w sposób lub formie określonych we wniosku, organ powiadamia o tym stronę i wskazuje, w jaki sposób lub jakiej formie odpis decyzji lub postanowienia może być niezwłocznie udostępniony.

3. Wezwania

Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. W przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba (art. 50 k.p.a.).

Do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa lub sąsiedniej gminy lub miasta.

Zgodnie z art. 52 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy wówczas okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane (tzw. instytucja pomocy prawnej⁷⁴). Artykuł 77 § 3 k.p.a. jednocześnie wskazuje, że organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.

W ustawie o pomocy społecznej pewnego rodzaju odpowiednikiem tego przepisu jest art. 107 ust. 3, zgodnie z którym rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej z terenu innej gminy.

Instytucji pomocy prawnej nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie (niezależnie od miejsca zamieszkania czy pobytu osoba może być obowiązana do osobistego stawiennictwa przed organem). Nieuzasadniony brak stawiennictwa na wezwanie organu może być podstawą do nałożenia na osobę grzywny - zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a.

Artykuł 54 k.p.a. reguluje, jakie elementy powinno zawierać wezwanie i są to:

1) nazwa i adres organu wzywającego;

2) imię i nazwisko wzywanego;

3) informacje, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany;

4) czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego;

5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika;

6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania;

7) podpis pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego lub, jeżeli dokonywane jest z użyciem dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Wezwanie powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie.

W sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wskazanych w pkt 1-6 oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego.

Zgodnie z art. 56 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 623, późn. zm.), czyli przepisów wskazanych w art. 85-93 tej ustawy dotyczących należności świadków, biegłych, tłumaczy i stron w postępowaniu cywilnym. Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się.

Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia.

4. Metryka sprawy, protokoły i adnotacje

4.1. Metryka prowadzonej sprawy

Zgodnie z art. 66a § 1-3 k.p.a. w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej. W treści metryki wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności.

Metryka, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. Jednocześnie Kodeks postępowania administracyjnego upoważnia ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wskazania rodzajów spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (Dz.U. poz. 269), zwanym dalej "rozporządzeniem wyłączającym" - załącznik nr 1 - wykaz ustaw stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony, lp. 81 - sprawy, których podstawą wydania są enumeratywnie wskazane artykuły ustawy o pomocy społecznej - są zwolnione z powyżej wskazanego obowiązku. Zwolnienie z obowiązku prowadzenia metryki będzie dotyczyć spraw dotyczących postępowań, gdzie decyzja w sprawie będzie wydana na podstawie art. 106 ust. 1 w związku z: art. 37 ust. 1 (zasiłek stały), art. 38 ust. 1 (zasiłek okresowy), art. 39 ust. 1, art. 39a ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 (zasiłki celowe), art. 41 (specjalny zasiłek celowy i zasiłek okresowy przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach), art. 42 ust. 1 (opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe), art. 43 ust. 1 (pomoc w formie rzeczowej lub pieniężnej na usamodzielnienie), art. 47 ust. 4 (interwencja kryzysowa dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży), art. 48 (prawo do schronienia, posiłku i ubrania), art. 50 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1, art. 51a, art. 51b ust. 1, 3, 5 i 6 (usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone również w ośrodkach wsparcia oraz decyzje w sprawach odpłatności za te usługi), art. 52 ust. 1 (rodzinny dom pomocy), art. 53 ust. 1 (mieszkania chronione), art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 (dom pomocy społecznej i odpłatność), art. 63, art. 64 (zwolnienie z ponoszenia odpłatności), art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 2, 7-11 (pomoc dla usamodzielnianych), art. 91 ust. 1, art. 91a ust. 1, art. 95 ust. 1, 3 i 4 (integracja cudzoziemców), art. 96 ust. 1-3, art. 97 ust. 1-3, art. 98 (odpłatność za świadczenia), art. 104 ust. 3 i 4 (należności z tytułu opłat i wydatków na świadczenia z pomocy społecznej), art. 106 ust. 5 (zmiana lub uchylenie decyzji w sprawie świadczeń), art. 106a (wstrzymanie wypłaty). O ile wątpliwości w zakresie obowiązku prowadzenia metryki sprawy nie będzie budziło przyznanie np. świadczenia w postaci udzielenia schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni lub schronisku dla osób bezdomnych (chociaż sam art. 48a ustawy o pomocy społecznej nie został wskazany w ww. rozporządzeniu - został on dodany w nowelizacji późniejszej niż data rozporządzenia wyłączającego, to biorąc pod uwagę, że stanowi to de facto konkretyzację art. 48 stanowiącego o prawie do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania i jest z nim często przy powoływaniu podstawy prawnej decyzji przywoływany - to nie ma obowiązku prowadzenia metryki w tego rodzaju sprawach), to problematyczne może okazać się uzasadnienie np. niestosowania metryki przy sprawach, o których mowa w art. 64a czy art. 64b ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy są samodzielną podstawą do wydania decyzji zwalniającej osobę z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepisy te, choć dotyczą tego samego rodzaju spraw, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, to nie są wskazane w rozporządzeniu wyłączającym, co prowadzi do konkluzji, że w tych sprawach metryka jest niezbędna. W obecnym stanie prawnym dodanie innej szczegółowej podstawy prawnej będącej podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej (tożsamej jednak do tych, które zgodnie z ww. rozporządzeniem jest zwolniona z obowiązku prowadzenia metryki sprawy) powinno skutkować nowelizacją również rozporządzenia wyłączającego. Należy jednak zauważyć, iż takim sytuacjom można by zaradzić, zmieniając konstrukcję obowiązującego rozporządzenia na taką, która bardziej odzwierciedlałaby treść delegacji obowiązującej w Kodeksie postępowania administracyjnego⁷⁵. Gdyby rozporządzenie wyłączające wskazywało wprost rodzaj spraw zwolnionych z obowiązku prowadzenia metryki, a nie podstawy prawne ich rozstrzygania, przepisy nie musiałyby być nowelizowane tak często jak zmieniają się przepisy innych ustaw merytorycznych, w których regulowane są kwestie postępowań administracyjnych. Określenie katalogu spraw w sposób rodzajowy zapewniłby większą "elastyczność" w stosowaniu przedmiotowego rozporządzenia.

4.2. Protokół i notatka

Zgodnie z art. 67 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie.

W szczególności sporządza się protokół z:

1) przyjęcia wniesionego ustnie podania;

2) przesłuchania strony, świadka i biegłego;

3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej;

4) rozprawy;

5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia.

Z powyższego wynika, że protokół należy sporządzić z czynności, która dotyczy okoliczności prawotwórczych (od których zależy, czy dana osoba może być podmiotem praw i obowiązków oraz w jakim zakresie)⁷⁶. Przy czym należy zauważyć, że katalog czynności wymagających sporządzenia protokołu ma charakter otwarty, zatem sam obowiązek sporządzenia protokołu będzie dotyczył czynności, które organ uzna za mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy⁷⁷.

Zgodnie z art. 68 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tak sporządzony protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby uczestniczącej w czynności należy omówić w protokole.

Protokół przesłuchania powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania, jeśli przesłuchiwana osoba złożyła zeznanie w języku obcym, należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać osobę i adres tłumacza, który dokonał przekładu (tłumacz ten powinien podpisać protokół przesłuchania). Przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie nakłada obowiązku, by przekładu dokonywał tłumacz zawodowy lub przysięgły⁷⁸. Organ administracji publicznej może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy (art. 69 i 70 k.p.a.).

Zgodnie z art. 71 k.p.a. skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Natomiast art. 72 k.p.a. wskazuje, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności (adnotacja może być sporządzona w formie dokumentu elektronicznego).

W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia relacji protokołu i notatki służbowej oraz znaczenia obu tych dokumentów dla prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie była już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygania sądów administracyjnych. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że: "z porównania treści przepisów odnoszących się do protokołu i notatki służbowej nie wynika, że w braku sporządzenia protokołu, dowodem w sprawie nie może być treść notatki (...) przesłanki sporządzenia protokołu sformułowane w treści art. 67 § 1 k.p.a., a stanowiące, że organ sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie - mają charakter względnie oceny i posługują się pojęciem nieoznaczonym.(...), kiedy organ podejmował czynności faktyczne związane z odbiorem rzeczy, sporządzenie notatki, zamiast protokołu, nie stanowi okoliczności podważającej możliwość wykorzystania w sprawie notatki jako materiału dowodowego. W tym wypadku nie zachodzi sprzeczność z prawem środka dowodowego, o której jest mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Obowiązek sporządzenia protokołu nie jest determinowany jakimś przepisem szczególnym wobec omawianej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie nic innego nie wskazuje, aby notatka, o której jest mowa, spełniała atrybutu dowodu sprzecznego z prawem. Notatka spełnia ustawowe wymogi formalne, a powyższe stwierdzenie Sądu II instancji co do aspektów materialnych sporządzania protokołu i notatki, umożliwia wykorzystanie w sprawie notatki, z zastrzeżeniem, że notatka w swej ustawowej normatywnej formie posiada potencjalnie mniejsze znaczenie dowodowe niż protokół, a zatem przy ocenie tego dowodu trzeba mieć na uwadze obiektywną mniejszą rangę, skuteczność, moc dowodową notatki"⁷⁹.

W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak (w odniesieniu do protokołów sporządzanych na gruncie Ordynacji podatkowej), że: "Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że okoliczności faktyczne posiadają wartość dowodową wyłącznie wtedy, gdy zostaną utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu"⁸⁰.

Na gruncie ustawy o pomocy społecznej szczególną formą protokołu jest rodzinny wywiad środowiskowy. Podstawę jego stosowania stanowi art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3-5 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisy wykonawcze, w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W postępowaniu z zakresu udzielania pomocy ten szczególny rodzaj protokołu utrwala istotną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność procesową. Jest oczywiste, że rodzinny wywiad środowiskowy tylko wtedy może być zaliczony do materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, gdy odpowiada wymogom powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego⁸¹ (szerzej na temat rodzinnego wywiadu środowiskowego w części dotyczącej postępowania dowodowego).

5. Udostępnianie akt postępowania

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Przepis ten urzeczywistnia w praktyce prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.). Z przedstawionego powyżej przepisu wynika również to, że prawo wglądu w akta sprawy nie dotyczy każdego, a tylko strony postępowania (lub jej pełnomocnika)⁸².

Warto również zauważyć, że prawo sporządzania notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronie - co nie oznacza, że strona może domagać się dokonania tych czynności przez organ⁸³ - w związku z czym rola organu, co do zasady, kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień⁸⁴.

Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Uprawnienie strony do sporządzenia odpisów z akt sprawy może być realizowane przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Natomiast organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 k.p.a,. Kwestie techniki sporządzenia kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać."⁸⁵

Czynności określone w art. 73 § 1 k.p.a. są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z brzmienia tego przepisu nie oznacza jednak, że na podstawie powołanego powyżej przepisu strona może domagać się wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Zgodnie z art. 74 k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy przez stronę postępowania nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

6. Właściwość organu

6.1. Ogólne zasady dotyczące ustalania właściwości organów w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że co do zasady tylko ściśle określony organ może wydać ważną decyzję w sprawie. Regułę tę potwierdza art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi, jeśli podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego w sprawie, to ten niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie, w którym to organ przekazujący powinien wskazać, na podstawie jakich przepisów uznał się za niewłaściwy i jakie przesądziły o przekazaniu sprawy innemu organowi. Jednocześnie podanie wniesione nawet do niewłaściwego organu z zachowaniem terminu (przewidzianego w przepisach na dokonanie danej czynności) uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Oznacza to w skrócie, że osoba wnosząca podanie de facto nie ponosi konsekwencji swojej niewiedzy lub niedopatrzenia, jeśli chodzi o błędne ustalenie właściwości organu, do którego skierowała pismo. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z kwietnia 2017 r. wprowadziła jeszcze jedną istotną zmianę z zakresu wniesienia pisma do niewłaściwego organu w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 53 § 4 wniesienie skargi we wskazanym w przepisach terminie (będzie to najczęściej termin 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia) bezpośrednio do sądu administracyjnego (pomimo istniejącego obowiązku wniesienia co do zasady skargi za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję) będzie oznaczało zachowanie tego terminu. W takim wypadku sąd, do którego skierowano pismo, niezwłocznie przesyła skargę do organu administracyjnego, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie (wydał akt lub podjął inną czynność będącą przedmiotem skargi).

Przestrzeganie przepisów o właściwości ma jeszcze jedno bardzo istotne znaczenie, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszenie przepisów o właściwości skutkuje nieważnością wydanej w sprawie decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być również stwierdzone decyzją.

Właściwość rzeczową organu administracji publicznej (art. 20 i 21 k.p.a.) ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Natomiast właściwość miejscową organu administracji publicznej generalnie ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;

3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany powyżej, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 16 ust. 2 wskazuje, że obowiązek realizacji (właściwość rzeczowa) zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą.

Zadania z zakresu pomocy społecznej realizują więc: gmina, powiat, samorząd województwa, wojewoda oraz minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (aktualnie ministrem tym jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej).

Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, co do zasady, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wynika jednak z praktyki orzeczniczej, powyższy obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego⁸⁶. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2012 r.: "Przepis ten dotyczy sytuacji, w których w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej zajdzie sytuacja, w której niemożliwym lub utrudnionym będzie ustalenie sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Wówczas gmina i powiat winny, mimo takiej okoliczności, udzielić pomocy osobie potrzebującej, jeżeli nie jest w stanie samodzielnie pokonać swoich problemów. Zwłoka związana z ustalaniem, czy istnieją osoby bliskie i czy są one w stanie udźwignąć ciężar wsparcia, mogłaby jeszcze bardziej pogorszyć trudną sytuację, a nawet zagrozić życiu czy zdrowiu osoby potrzebującej. Zatem organ powinien udzielić pomocy i jednocześnie podjąć kroki w celu ustalenia sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy, a następnie zwrócić się do osób bliskich o zwrot wydatków poniesionych na pomoc społeczną. Może również, w drodze umowy, ustalić z krewnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby będącej w trudnej sytuacji. Ponadto kierownik ośrodka pomocy społecznej oraz kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie mogą wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. (...) obowiązek wyrażony w art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru bezwzględnego. W sytuacji bowiem poczynienia prawidłowych ustaleń, że osoba potrzebująca pomocy funkcjonuje w rodzinie, która jest w stanie i ma obowiązek zapewnić jej pomoc we wnioskowanym zakresie, obowiązki gminy i powiatu w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych tej osoby zostają wyłączone"⁸⁷.

Pomocy nie mogą również odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań na zasadach określonych w art. 25 ustawy o pomocy społecznej.

6.2. Zadania gminy w zakresie pomocy społecznej

Zgodnie z art. 17 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy - w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej:

1) udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym;

2) przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych;

3) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych;

4) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego;

5) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom niemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

6) przyznawanie zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego;

7) opłacanie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem;

8) praca socjalna;

9) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

10) prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych;

11) dożywianie dzieci;

12) sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym;

13) kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu;

14) pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu z zakładu karnego;

15) utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników;

16) przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych;

17) opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Do zadań własnych gminy należy m.in:

1) przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych;

2) przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze;

3) prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki;

4) opracowanie i realizacja projektów socjalnych.

Natomiast do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy np.:

1) organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

2) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną;

3) prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

4) realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia;

5) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom, o których mowa w art. 5a ustawy o pomocy społecznej;

6) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia oraz zapewnianie posiłku i niezbędnego ubrania cudzoziemcom, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

7) wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki.

6.3. Zadania powiatu

Do zadań własnych powiatu należy m.in. (art. 19 ustawy o pomocy społecznej):

1) prowadzenie specjalistycznego poradnictwa;

2) przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii zapewniające całodobową opiekę lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze;

3) pomoc w integracji ze środowiskiem osób mających trudności w przystosowaniu się do życia, młodzieży opuszczającej domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii zapewniające całodobową opiekę lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze, mających braki w przystosowaniu się;

4) pomoc cudzoziemcom, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, mającym trudności w integracji ze środowiskiem;

5) prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób;

6) prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

7) prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej;

8) udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach;

9) utworzenie i utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników.

Powiat, podobnie jak gmina, realizuje także zadania administracji rządowej w sferze pomocy społecznej. Do zadań tych należą:

1) pomoc cudzoziemcom, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy o cudzoziemcach, w zakresie indywidualnego programu integracji, oraz opłacanie za te osoby składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

2) prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

3) realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia;

4) udzielanie cudzoziemcom, o których mowa w art. 5a, pomocy w zakresie interwencji kryzysowej.

6.4. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje jednocześnie, że zadania gminy z zakresu pomocy społecznej będą wykonywały wyspecjalizowane w tym zakresie jednostki organizacyjne, tj. ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne, a w postępowaniu przed sądem stosuje się w stosunku do niego odpowiednio przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym. Kierownik ośrodka pomocy społecznej jest również upoważniony do zawierania umów o tzw. dobrowolnej alimentacji z niektórymi (wskazanymi w przepisie) członkami rodziny osoby, która ma być objęta lub jest objęta pomocą z pomocy społecznej oraz umów dotyczących ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby zobowiązane (art. 103 ustawy o pomocy społecznej).

To między innymi ośrodek pomocy społecznej zatrudnia pracowników socjalnych, którym to przysługuje wyłączne prawo przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, tj. podstawowego środka dowodowego przewidzianego w postępowaniu w ramach świadczeń z pomocy społecznej.

W celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne.

W powiatach zadania pomocy społecznej wykonują powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Zadania tych jednostek organizacyjnych w miastach na prawach powiatu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mogą być nazwane "miejskimi ośrodkami pomocy rodzinie". W indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. Analogicznie do uprawnień posiadanych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne, zawierać umowy o "dobrowolnej alimentacji" oraz umowy o odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Powiatowe centrum pomocy rodzinie może kierować wnioski o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności do organów określonych odrębnymi przepisami. Starosta za pomocą powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i ośrodków interwencji kryzysowej.

Jak wynika z przytoczonych powyżej regulacji, właściwymi do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej będą wyspecjalizowane jednostki organizacyjne działające w gminach i powiatach. "Rola gmin w realizacji zadań pomocy społecznej jest szczególna. To właśnie w środowiskach lokalnych najłatwiej dostrzec i zaspokoić potrzeby jednostek i rodzin. Wspólnota samorządowa za pośrednictwem wyspecjalizowanej administracji powinna podejmować działania zmierzające do niwelowania czynników wywołujących trudne sytuacje życiowe, a osobom, które nie są w stanie samodzielnie ich pokonać, powinna udzielać wsparcia w formie konkretnych świadczeń"⁸⁸.

Warto jednak zauważyć, że choć ośrodki pomocy społecznej oraz powiatowe centra pomocy rodzinie są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej "powołanymi" do życia w związku z koniecznością wykonywania i realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, to istnieje wiele innych ustaw, które nadają im (bądź ich kierownikom czy pracownikom) szczególne uprawnienia lub obowiązki. Zgodnie z ustawą z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2017 r. poz. 783 ze zm.) - art. 5 ust. 2 pkt 7 - zadania w zakresie przeciwdziałania narkomanii są realizowane w zakresie określonym w ustawie także przez ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie i regionalne ośrodki polityki społecznej. Praca socjalna i kontrakt socjalny zostały wskazane jako pomoc społeczna dla osób uzależnionych i rodzin osób uzależnionych dotkniętych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w celu integrowania ze środowiskiem lokalnym tych osób (art. 10 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy). Innymi przykładami ustaw przewidujących szczególne zadania bądź potencjalne uprawnienia dla jednostek organizacyjnych pomocy społecznej są np.: ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1390), ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.), ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. z 2013 r. poz. 982), ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1938), ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952), ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) czy ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1828).

6.5. Właściwość miejscowa

Zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przy czym ustawa o pomocy społecznej samodzielnie nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". W celu ustalenia znaczenia tego sformułowania należy więc sięgnąć do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, gdzie zgodnie z art. 25 miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Warto podkreślić, że miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem chwilowego czy tymczasowego pobytu ani z adresem wynikającym z obowiązku meldunkowego.

W przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu przysługuje wyłącznie władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone jej wykonywanie. Jeśli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsca zamieszkania rodzica, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Co do zasady, samo dziecko rzadko jest świadczeniobiorcą pomocy społecznej (częściej wchodzi w skład rodziny, której udzielana jest pomoc). Jednak ustalenie miejsca zamieszkania, a tym samym właściwości gminy obowiązanej do wydania decyzji może mieć istotne znaczenie w przypadku konieczności umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej.

Jeśli chodzi o osoby pozostające pod opieką (będzie to dotyczyć głownie osób ubezwłasnowolnionych całkowicie), miejscem zamieszkania tej osoby jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 Kodeksu cywilnego).

W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Jednocześnie ustawa o pomocy społecznej przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy o pomocy społecznej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W tych przypadkach można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 ustawy o pomocy społecznej, tj. zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłki celowe, specjalny zasiłek celowy, składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem (w praktyce, biorąc pod uwagę zakres udzielanych w podobnym zakresie świadczeń rodzinnych w tym świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie to prawie nie występuje), interwencja kryzysowa, posiłek, schronienie i niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze. W pozostałym zakresie gmina miejsca pobytu nie powinna rozstrzygać samodzielnie o przyznaniu świadczenia, a wniosek o jego przyznanie przekazać gminie właściwej do rozpatrzenia wniosku i przyznania ewentualnie świadczenia. Do przyznawania świadczeń w miejscu pobytu nie stosuje się kwot kryteriów dochodowych podwyższonych zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu.

Natomiast dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do tej placówki.

Powyżej przytoczone przepisy, choć wydają się jasne, w praktyce niekiedy budzą wątpliwości, czego wyrazem są spory kompetencyjne pomiędzy gminami w zakresie tego, która z nich jest właściwa do wydania decyzji w sprawie oraz (co istotniejsze) która jest zobowiązana do ponoszenia kosztów udzielonej pomocy. Ma to szczególne znaczenie w sytuacjach skierowania osoby do domu pomocy społecznej, gdzie gmina kierująca jest również odpowiedzialna za kwestie finansowe (jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności oraz w przypadku niewywiązywania się z obowiązku odpłatności przez inne osoby - zobowiązana jest do uiszczania opłaty zastępczo).

Biorąc pod uwagę, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (o czym stanowi art. 28 Kodeksu cywilnego), to w praktyce może pojawić się trudność z jego ustaleniem.

Zgodnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy czym jednocześnie zauważyć należy, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego"⁸⁹.

Miejsce zamieszkania nie będzie miało znaczenia przy ustaleniach właściwości gminy w przypadku osób bezdomnych, za które należy uznać - zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest natomiast lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przy czym nie jest wymagane, aby osoba była zameldowana w lokalu, w którym zamieszkuje⁹⁰.

Na gruncie ustawy o pomocy społecznej powstała jeszcze jedna wątpliwość, jeśli chodzi o ustalenie gminy właściwej do udzielenia świadczenia, a mianowicie w przypadku osób przebywających w prywatnych placówkach świadczących całodobową opiekę lub w prywatnych domach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego i "przebywanie w nim nie może być traktowane jako pobyt krótkotrwały, gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (...)"⁹¹. Jednak w niektórych sytuacjach "sam fakt, że osoba, która ubiega się o skierowanie do domu pomocy społecznej, w dacie składania wniosku, już w tego rodzaju domu przebywa, nie może sam z siebie jeszcze przemawiać za uznaniem, że gmina, w której ta placówka się znajduje, jest miejscem zamieszkania wnioskodawcy, a zatem to jej organ jest kompetentny do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej"⁹².

7. Spór o właściwość

Spór o właściwość może mieć charakter pozytywny - w przypadku gdy więcej niż jeden organ uznaje się za właściwy do załatwienia danej sprawy, oraz negatywny - w przypadku, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia⁹³.

Spór o właściwość musi dotyczyć konkretnej (nieabstrakcyjnej) sprawy, w której konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej⁹⁴.

Artykuł 19 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 65 k.p.a., jeśli organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje podanie do orangu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie wnoszącego podanie (aktualne przepisy nie przewidują w tym przedmiocie postanowienia). Zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie. Może zdarzyć się jednak tak, że organ, któremu sprawę przekazano, również uzna się za niewłaściwy w sprawie. Organ taki powinien wówczas wystąpić z wnioskiem (podaniem) o rozpatrzenie sporu o właściwość między organami administracji publicznej⁹⁵.

Zgodnie z art. 22 Kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość rozstrzygają:

1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia (czyli w przypadku dwóch sąsiadujących ze sobą w ramach tego samego powiatu gmin - będzie to samorządowe kolegium odwoławcze - w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego), a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny;

2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta;

3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie niewymienionymi w pkt 2 - wojewoda;

4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej;

5) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej;

6) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą;

7) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 5 i 6 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej;

8) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów.

Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny.

Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić: strona, organ pozostający w sporze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Istotne jest to, że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 k.p.a.).

Jednocześnie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wskazuje, że spory kompetencyjne o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej rozstrzyga, co do zasady, na wniosek postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny.

8. Wyłączenie pracownika oraz organu

Wyłączenie pracownika oraz organu ma na celu eliminację z rozstrzygania sprawy osób stronniczych i nieobiektywnych, zapewniając jednocześnie bezstronność zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w samym rozstrzygnięciu sprawy⁹⁶.

Kodeks postępowania administracyjnego (art. 24 § 1) nakazuje obligatoryjne wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (stopnie powinowactwa liczy się podobnie do stopni pokrewieństwa, tj. według liczby urodzeń⁹⁷);

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Na gruncie interpretacyjnym pewne wątpliwości może budzić regulacja wyłączenia pracownika z postępowania w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

"Obowiązek wyłączenia pracownika z mocy prawa dotyczy jedynie przypadków, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy; a także, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji)"⁹⁸. Jak stwierdził w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny, "nie dotyczy to pracownika organu I instancji, który na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji ponownie rozpoznaje sprawę"⁹⁹. W przedmiocie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu organ orzeka postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Jego kontrola sądowa następuje w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji¹⁰⁰.

Natomiast zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przy czym należy zauważyć, że ogólnikowy zarzut, że postępowanie nie jest prowadzone obiektywnie, nie uzasadnia instytucji wyłączenia¹⁰¹. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

W przypadku wyłączenia pracownika jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.).

W postępowaniu administracyjnym można wyłączyć nie tylko pracownika, ale także sam organ. W myśl art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

W przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia:

1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę;

2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze.

Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. jest minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów.

Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy o wyłączeniu organu.

W tym miejscu należy zauważyć, że aktualność zachowuje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie nieco innego (bo odnoszącego się jeszcze do organu administracji państwowej) brzmienia przepisu: "Przewidziane w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia sprawy dotyczącej jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 par. 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej również »z upoważnienia« tego organu przez podległego mu pracownika"¹⁰².

Podobnie Kodeks postępowania administracyjnego reguluje kwestię wyłączenia członka organu kolegialnego (np. takiego jak samorządowe kolegium odwoławcze) - podlega on wyłączeniu w takich przypadkach, jakie określono dla pracownika organu. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 § k.p.a.

Gdy samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze (art. 27 k.p.a.).

Warto w tym miejscu wspomnieć o treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 - postępowanie się wznawia. Wznowienie może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu pod warunkiem, że od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji nie upłynęło pięć lat lub więcej. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 24 posługuje się terminem wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, natomiast podstawa wznowienia postępowania w sprawie wymaga, by decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu¹⁰³. W związku z powyższym, nie jest oczywiste, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w przypadku, gdy przy wydaniu decyzji (np. w prowadzeniu postępowaniu dowodowego lub w przygotowaniu projektu decyzji) brała udział osoba, która powinna podlegać wyłączeniu. Brak korelacji pomiędzy tymi dwoma przepisami jest zjawiskiem niepożądanym. Stanowisko doktryny i orzecznictwa co do skutków takiego brzmienia (że sytuacja wznowienia postępowania będzie dotyczyła również udziału osoby podlegającej wyłączeniu w wydaniu decyzji, a nie koniecznie jej wydaniu przez taką osobę czy organ) nie jest jednak w tym wypadku jednomyślne. Zgodnie z jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego "celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ (...) Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa (...)"¹⁰⁴. Artykuł 145 § 1 pkt 3 k.p.a. posługuje się terminem "decyzja została wydana", natomiast art. 24 i art. 25 k.p.a. mówią o "podleganiu wyłączeniu od udziału w postępowaniu". Na całość postępowania administracyjnego składa się szereg różnego rodzaju czynności dotyczących zarówno ustalenia stanu faktycznego w sprawie (postępowanie dowodowe), jak i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia - wydania decyzji¹⁰⁵. Podstawą wznowienia wydaje się jednak udział pracownika w tych ostatnich czynnościach, czyli związanych z samym wydaniem decyzji (nawet jeśli jej osobiście nie podpisał, ale przygotował jej ostateczny projekt do podpisu przełożonego)¹⁰⁶.

9. Strona

9.1. Pojęcie strony postępowania

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O byciu stroną nie decyduje więc sama wola pomiotu, subiektywne przekonanie czy bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale istnienie interesu prawnego¹⁰⁷.

Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej stroną postępowania, jak i beneficjentem udzielanej pomocy może być osoba lub rodzina (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny).

Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

By samodzielnie uczestniczyć w postępowaniu, strona rozumiana jako osoba musi posiadać pełną zdolność do czynności prawnych.

9.2. Przedstawiciel strony postępowania

Osoby fizyczne nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 k.p.a.).

Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie udziału w postępowaniu (i jego wszczęcia) daje również pewne uprawnienia organizacji społecznej (szczegółowo tę kwestię reguluje art. 31 k.p.a.). Należy zwrócić również uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje pewne specjalne prawa do wszczęcia postępowania lub brania w nim udziału (w każdym jego stadium) prokuratorowi (kwestie te regulują przepisy art. 182-189 k.p.a.). Prawo do brania udziału w postępowaniu (w tym na prawach strony) mogą przewidywać również inne ustawy szczególne. Dla przykładu, takimi ustawami są: ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 958) czy ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2017 r. poz. 922).

9.3. Pełnomocnik

Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, natomiast pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Nie jest wymagane, by pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym była zawsze osoba posiadająca tytuł radcy prawnego czy adwokata, pełnomocnikiem może być np. członek rodziny. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego (opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP) lub zgłoszone do protokołu.

Jeżeli za stronę działa pełnomocnik, wówczas musi on przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Jednocześnie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

Zgodnie z art. 34 k.p.a. organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. W przypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd.

Beneficjentem pomocy społecznej, tak więc i ogólnie rozumianą stroną postępowania w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej, może być osoba lub rodzina. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy czym sama ustawa o pomocy społecznej wskazuje w art. 6 pkt 14, że za rodzinę w rozumieniu ustawy uznaje się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące1⁰⁸. "W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy jej członek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawna, na podstawie której członkom rodziny może zostać przyznana pomoc w postaci określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej"¹⁰⁹. Rodzina jako strona postępowania może więc być reprezentowana przez każdego ze swoich członków¹¹⁰ (przy założeniu, że osoba ta ma pełną zdolność do czynności prawnych).

Osobie lub rodzinie zostanie przyznana pomoc, jeśli spełni określone w ustawie wymogi. Należy jednak zauważyć, że w poszczególnych przepisach ustawy o pomocy społecznej regulujących przyznanie już konkretnego świadczenia wyraźnie wskazane są osoby mogące się o nie ubiegać (tym samym być stroną postępowania), co wiąże się nie tylko z prawem do uzyskania samego świadczenia, ale również z możliwością zaskarżenia decyzji wydanej w sprawie.

Co ważne, niezależnie od tego, czy dane świadczenie przysługuje już konkretnie osobie (a nie jej rodzinie), w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Wynika to z wyjątkowej roli, jaką pełni pomoc społeczna i pomimo tego, że poszczególne świadczenia mogą zostać przyznane tylko konkretnym osobom (stronom postępowania), to przyznanie tych świadczeń może mieć wpływ na pozostałych członków rodziny w rozumieniu niekoniecznie spójnym z definicją ustawy o pomocy społecznej. Przykładem takiego świadczenia może być świadczenie niepieniężne w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej). Stroną postępowania i adresatem decyzji kierującej osobę do domu pomocy społecznej jest osoba, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, tj. osoba wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogąca samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Osobę tę, co do zasady, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (zgoda dotyczyć będzie umieszczenia w konkretnym typie domu i konkretnej miejscowości w dniu umieszczania¹¹¹). Chociaż samo umieszczenie (skierowanie) do domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, to sama decyzja o skierowaniu będzie dotyczyła jedynie osoby kierowanej, stroną postępowania nie będzie członek jej rodziny¹¹².

Rozdział V. Wszczęcie postępowania

Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony - wtedy jest obowiązany uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 102 wskazuje, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zobowiązanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być również udzielana z urzędu.

Rozpoczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia może być uzależnione od złożenia wniosku lub nastąpić na skutek działania organu z urzędu. Impulsem do wszczęcia przez organ postępowania z urzędu może być informacja uzyskana od jakiegokolwiek podmiotu, że dana osoba lub rodzina wymagają wsparcia lub interwencji ze strony ośrodka pomocy społecznej. Co istotne, w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu - regulacja ustawy o pomocy społecznej, w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymaga następczej zgody strony (w tym zakresie art. 61 k.p.a. nie ma zastosowania¹¹³).

W tym miejscu należy wspomnieć również o tym, że niektóre świadczenia z pomocy społecznej - w zakresie ich przyznania zarówno w samej ustawie, jak i w innych regulacjach mogą przewidywać dodatkowe obowiązki w przypadku złożenia wniosku o udzielnie takiej pomocy bądź konieczności jej udzielenia wynikającej np. z orzeczenia sądu. Takim świadczeniem jest np. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Udzielenie tego świadczenia może nastąpić w trybie przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej oraz jej aktach wykonawczych - rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 224), ale może nastąpić również w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2017 r. poz. 882 ze zm.) lub też na mocy orzeczenia sądu rodzinnego wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2016 r. poz. 1654 ze zm.) w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w domach pomocy społecznej (Dz.U. poz. 632). W zależności od trybu, który został przewidziany w powyżej wskazanych aktach prawnych, przyznanie świadczenia może wymagać lub nie uprzedniego lub następczego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, jak również może uzależniać możliwość złożenia takiego wniosku od uprzedniego orzeczenia sądu - i tak np. realizacja orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu nieletniego w domu pomocy społecznej wydanego na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich poprzez wydanie decyzji o skierowaniu nie wymaga złożenia wniosku w sprawie przyznania tego świadczenia. Skierowanie osoby do domu pomocy społecznej w trybie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w przypadku braku zgody osoby kierowanej wymaga zgody orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej, a w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie lub małoletniej za zgodą jej przedstawiciela ustawowego (czyli również rodzica), który wyrazić tę zgodę może po uzyskaniu zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego.

W przypadku zastosowania trybu przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej regulacja również przewiduje pewną odmienność, jeśli chodzi o wszczęcie postępowania w sprawie - zgodnie z art. 54 ust. 4 ww. ustawy w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane zawiadomić o tym właściwy sąd, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia takiego żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku gdy żądanie strony zostało wniesione drogą elektroniczną - dniem doręczenia jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 61a k.p.a.).

Przyznanie świadczeń społecznych zwykle dotyczy interesu prawnego strony, w związku z czym to zwykle z jej inicjatywy jest ono wszczynane¹¹⁴.

W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (art. 62 k.p.a.). Nie ma na gruncie tego przepisu zgody doktryny, czy sytuacja wskazana w tym przepisie będzie dotyczyła współuczestnictwa materialnego czy formalnego¹¹⁵, oraz czy uznanie, że chodzi jedynie o współuczestnictwo formalne, będzie wymagało wydania jednej decyzji (czy kilku).

W odniesieniu do świadczeń z pomocy społecznej, a raczej do postępowania będącego skutkiem udzielenia takiej pomocy i związanym z nią obowiązkiem odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - przedmiotowa regulacja może mieć znaczenie. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym obowiązek partycypacji w odpłatności, o której mowa powyżej, przez osoby obowiązane na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie obciąża zobowiązanych solidarnie, nie musi on być również ułamkowo równy¹¹⁶. Przepisy nie nakazują również ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji (nie formułują współuczestnictwa materialnego)¹¹⁷, natomiast obowiązek ten musi zostać skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób bądź to w drodze umowy bądź to w drodze decyzji¹¹⁸. Jednakże, jeżeli w związku z treścią ustawy o pomocy społecznej okaże się, że "tylko jeden z zobowiązanych lub kilku z nich są w stanie ponieść pełną wysokość opłaty, to organ administracji nie jest uprawniony do arbitralnego dokonania wyboru takiej osoby lub osób, i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie, w takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny zostać powiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej"¹¹⁹.

Artykuł 63 k.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej;

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;

3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie, a gdy go nie zawiera, organ administracji publicznej przyjmuje, że właściwym jest adres elektroniczny, z którego nadano podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, a gdy wniesiono je w innej formie i zawiera ono żądanie doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, doręczenie pism następuje na wskazany adres, przy czym w pierwszym piśmie poucza się o warunku podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej.

Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.

Urzędowe poświadczenie odbioru podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego zawiera:

1) informację o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

2) pouczenie o prawie do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu (w nowym brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W myśl zasady przestrzegania z urzędu przez organ administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to ma on obowiązek niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Należy pamiętać, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 k.p.a.).

Zgodnie z art. 66 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o tym, że jeżeli podanie to złoży, zgodnie z zawiadomieniem, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia - uważa się je za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania.

Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Złożenie wniosku przez podmiot uprawniony (do bycia stroną w konkretnym postępowaniu) lub wszczęcie postępowania z urzędu rozpoczyna postępowanie wyjaśniające mające na celu przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby określić do niego adekwatną normę prawną (prawa materialnego), która będzie stanowiła podstawę do wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej (w szczególności dotyczące świadczeń niepieniężnych) może się nieco różnić w zależności od świadczenia, którego będzie dotyczyć. Procedura może być bardziej skomplikowana (jak np. w przypadku skierowania osoby do domu pomocy społecznej) lub odformalizowana - gdyż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej nie wszystkie świadczenia wymagają wydania decyzji i przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zawsze jednak należy mieć na względzie art. 100 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego im świadczenia. W zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej można przetwarzać dane osób ubiegających się i korzystających z tych świadczeń dotyczące: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym.

Rozdział VI. Środki dowodowe i rodzinny wywiad środowiskowy

1. Postępowanie dowodowe - ustalenie stanu faktycznego

Jak już na wstępie wskazano, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 k.p.a.).

Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać ustaleń faktycznych sprawy, a rozbudowana regulacja dotycząca postępowania dowodowego znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu¹²⁰. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy jednak zakomunikować stronie.

Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji¹²¹. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek określenia, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek strony)¹²².

Niekiedy w doktrynie i orzecznictwie pojawiają się jednak opinie, że pomimo powyżej wskazanego obowiązku organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, a jeżeli ciężar dowodu spoczywa na stronie, organ obowiązany jest wezwać ją do przedstawienia w określonym terminie wskazanych dowodów¹²³.

Zgodnie z regulacją art. 80 i 81 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, natomiast okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.). "W tym miejscu wyjaśnić wypada, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego"¹²⁴. W świetle art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej posiada prawo do swobodnej (lecz nie - dowolnej) oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena powinna być logiczna, a poczynione przez organ wnioski - mieszczące się w granicach prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego¹²⁵.

Artykuł 78 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak można nie uwzględnić takiego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem ich przeprowadzenia i ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 k.p.a.).

W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia powyżej wskazanych przesłanek. Przepisy te w rzeczywistości niejako przewidują "lepsze traktowanie" stron postępowań, które zostały wszczęte na wniosek tych stron (art. 79a k.p.a.).

Powyżej wskazana nowelizacja dodała do Kodeksu postępowania administracyjnego również art. 81a, zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Powyższa regulacja nie ma jednak zastosowania:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Warto również wspomnieć, że organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają (art. 87 k.p.a.).

2. Środki dowodowe

Artykuł 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być:

1) dokumenty,

2) zeznania świadków,

3) opinie biegłych,

4) oględziny.

Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje otwarty system środków dowodowych, który może doznać ograniczenia tylko na mocy ustawy. "Innymi słowy, ograniczenia, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, muszą mieć wyraźną podstawę w przepisie prawa"¹²⁶.

Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

2.1. Dokumenty urzędowe

Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe (organy jednostek organizacyjnych lub inne uprawnione podmioty) w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzono. Przepisy powyższe nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach - "dopuszczalne jest obalenie powołanego wyżej domniemania w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie dokumentu urzędowego, jednak ciężar takiego przeciwdowodu spoczywa na stronie, która zaprzecza stwierdzonym w dokumencie zdarzeniom, chyba że organ sam takie wątpliwości poweźmie"¹²⁷.

Zgodnie z art. 76a k.p.a., jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Zamiast oryginału strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenia jego zgodności z oryginałem dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Upoważniony pracownik organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu wraz z odpisem, na żądanie strony poświadcza zgodność odpisu dokumentu z oryginałem. Poświadczenie obejmuje podpis pracownika, datę i oznaczenie miejsca sporządzenia poświadczenia, a na żądanie strony, również godzinę sporządzenia poświadczenia. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia), należy stwierdzić to w poświadczeniu. Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie ma charakter dokumentu urzędowego.

Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ zażąda od strony składającej odpis dokumentu przedłożenia oryginału tego dokumentu.

2.2. Zeznania świadka

Odnosząc się do przykładowej listy dowodów wymienionych w art. 75 k.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z art. 82 k.p.a. świadkami nie mogą być:

1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń;

2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy;

3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Jednocześnie nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych powyżej na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 k.p.a.).

2.3. Opinia biegłego i oględziny

Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Do biegłego mają zastosowania reguły wyłączenia dotyczące pracownika organu, o których mowa w art. 24 k.p.a., a w pozostałym zakresie zastosowania mają przepisy dotyczące przesłuchania świadków (art. 84 k.p.a.).

Zgodnie z art. 85 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, a jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin.

2.4. Przesłuchanie strony

Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86 k.p.a.).

2.5. Nałożenie grzywny na świadka lub biegłego

Jednocześnie należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość nałożenia grzywny (w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do 200 zł) na osobę, która będąc obowiązana do osobistego stawienia się, mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówiła złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

Organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Na odmowę zwolnienia od kary służy zażalenie. Ukaranie grzywną nie wyklucza możności zastosowania do opornego świadka środków przymusu przewidzianych w przepisach szczególnych (art. 88 k.p.a.).

3. Rodzinny wywiad środowiskowy

W postępowaniu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej bardzo istotnym elementem jest rodzinny wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy w orzecznictwie sądowoadministraycjnym jest określany jako szczególna forma protokołu128, jak również jako "swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie jej rzeczywistych potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postepowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem ma charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi"¹²⁹.

Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej wyłączną kompetencję do przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego ma pracownik socjalny.

Rodzinny wywiad środowiskowy został szczegółowo opisany w art. 107 ww. ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788).

Zgodnie z powyżej wskazanym przepisem ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej.

Dodatkowo ustawa o pomocy społecznej wskazuje, w jakich innych okolicznościach możliwe jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i zgodnie z tą regulacją rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie:

1) art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne;

2) art. 23 ust. 4e i 4f ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowania faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy;

3) art. 15 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci u osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego.

W sprawach, o których mowa powyżej, wypełnia się odpowiednie części wywiadu.

Przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (oraz świadczeniu pracy socjalnej w środowisku) może uczestniczyć drugi pracownik socjalny. Przeprowadzenie wywiadu może się także odbywać w asyście funkcjonariusza Policji. Kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub z własnej inicjatywy, może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku, a właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu tej asysty.

W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co sześć miesięcy, mimo braku zmiany danych. W tym miejscu warto wspomnieć, że aktualnie jest w trakcie konsultacji (na dzień 31 stycznia 2018 r.) rządowy projekt nowelizacji ustawy o pomocy społecznej przewidujący m.in. zmianę w zakresie terminu aktualizacji wywiadu w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy na nie rzadziej niż co 12 miesięcy¹³⁰.

Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Chociaż zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, to ustawa o pomocy społecznej nie wymaga, co do zasady, dołączania do wniosku o udzielenie konkretnego świadczenia dokumentów potwierdzających spełnianie przesłanek do udzielenia konkretnych świadczeń z pomocy społecznej - dokumenty te (potwierdzające istnienie przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia) gromadzone są na etapie postępowania dowodowego¹³¹.

Sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się podczas przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego na podstawie następujących dokumentów:

1) dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość;

2) skróconego odpisu aktu urodzenia dziecka lub książeczki zdrowia dziecka;

3) dokumentów określających status cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej;

4) decyzji właściwego organu w sprawie renty, emerytury, świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku przedemerytalnego, emerytury pomostowej, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, uposażenia w stanie spoczynku, renty strukturalnej oraz renty socjalnej;

5) orzeczenia komisji do spraw inwalidztwa i zatrudnienia wydanego przed dniem 1 września 1997 r., orzeczenia lekarza orzecznika o niezdolności do pracy, niezdolności do samodzielnej egzystencji, orzeczenia komisji lekarskiej;

6) orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;

7) zaświadczenia albo oświadczenia o wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, zawierającego informacje o wysokości potrąconej zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składki na ubezpieczenie chorobowe;

8) zaświadczenia albo oświadczenia o wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych (usług rolniczych), zawierającego informacje o potrąconej zaliczce na podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składki na ubezpieczenie chorobowe;

9) zaświadczenia albo oświadczenia o okresie zatrudnienia, w tym o okresach, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne, oraz o okresach nieskładkowych;

10) dowodu otrzymania renty, emerytury, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, emerytury pomostowej, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, uposażenia w stanie spoczynku, renty strukturalnej oraz renty socjalnej;

11) zaświadczenia urzędu gminy albo oświadczenia o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych;

12) zaświadczenia albo oświadczenia o kontynuowaniu nauki w szkole podstawowej, szkole ponadpodstawowej lub szkole wyższej;

13) decyzji starosty o uznaniu lub odmowie uznania za osobę bezrobotną, utracie statusu osoby bezrobotnej, o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu, wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, świadczenia szkoleniowego, stypendium, dodatku aktywizacyjnego albo oświadczenia o pozostawaniu w ewidencji bezrobotnych lub poszukujących pracy;

14) decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustaleniu kapitału początkowego;

15) zaświadczenia albo oświadczenia o zobowiązaniu do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników;

16) dowodu opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników;

17) dowodu opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą;

18) zaświadczenia albo oświadczenia o zadeklarowanej podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą;

19) zaświadczenia, o których mowa w art. 8 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej;

20) zaświadczenia albo oświadczenia o uzyskaniu dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 11 i 12 ustawy o pomocy społecznej;

21) decyzji organów przyznających świadczenia pieniężne;

22) oświadczenia o stanie majątkowym.

23) decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, zaświadczenia o uprawnieniach kombatanckich lub legitymacji członka Korpusu Weteranów Walk o Niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy czym oświadczenia, o których mowa powyżej, składne są pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Ustawa o pomocy społecznej wskazuje również, że w przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienione powyżej, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu.

Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełnia się w postaci papierowej lub elektronicznej. W przypadku wypełnienia kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego w postaci elektronicznej, po zatwierdzeniu jego treści przez pracownika socjalnego, osoba, z którą przeprowadza się wywiad, podpisuje oświadczenie, w którym potwierdza zapoznanie się z treścią przeprowadzonego wywiadu, prawdziwość danych zawartych w wywiadzie oraz zapoznanie się z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Po podpisaniu oświadczenia wywiad w zakresie pozyskanych danych nie może zostać zmieniony.

Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, a w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Zgodnie z powyżej wskazanym rozporządzeniem w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy.

W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.

Osoby i rodziny są pouczane przez pracownika socjalnego o obowiązku niezwłocznego informowania organu, który przyznał im świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń.

W przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2017 r. poz. 882 i 2439), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że inne ustawy, np. powyżej wskazana ustawa o ochronie zdrowia psychicznego, wskazują dodatkowe wymogi, które muszą być brane pod uwagę w przypadku udzielania świadczenia w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (konkretnie: domu przeznaczonego dla osób chorych psychicznie lub upośledzonych umysłowo), o czym była mowa przy okazji omawiania tematyki strony postępowania.

Ustawa o pomocy społecznej zawiera również szereg delegacji upoważniających ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (aktualnie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) do wydania aktów wykonawczych do ustawy. Akty te szczegółowo regulują m.in. procedurę przyznawania konkretnego świadczenia i zawierają pewne dodatkowe wymogi, jeśli chodzi np. o tryb postępowania bądź kompletowanie wymaganej dokumentacji w sprawie (przykładami takich rozporządzeń są: rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej, rozporządzenie w sprawie mieszkań chronionych, rozporządzenie w sprawie rodzinnych domów pomocy, rozporządzenie w sprawie środowiskowych domów samopomocy).

Dla przykładu, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. poz. 964 oraz z 2017 r. poz. 224) w § 8 ust. 2 wskazuje, jakie załączniki powinien mieć wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz kiedy dokumenty te nie są wymagane (jednocześnie wskazując, w jakim terminie powinny być skompletowane, licząc od dnia wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej).

Rozporządzenie w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego bardzo szczegółowo reguluje warunki jego przeprowadzania, w zależności od tego, kogo (np. beneficjenta pomocy, rodziny czy osób obowiązanych do partycypacji w kosztach odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej) będzie dotyczyć, czy będzie to sytuacja zebrania danych po raz pierwszy, czy ich aktualizacji, jak również w jakiej sytuacji będą przedmiotowe świadczenia przyznawane.

Jak wynika z powyższych regulacji, rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem szczególnym. Podsumowując jego rolę dla postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, warto szeroko przytoczyć uzasadnienie do jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w pełni definiuje jego rolę i uwarunkowania: "Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy (...) Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, (...) takim brakiem aktywności będzie brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. (...) uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie jej rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (...) rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W szczególności nie byłoby wskazane przesłuchiwanie na okoliczność warunków bytowych i stanu majątku osób trzecich w charakterze świadków. Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia (...). Nie jest natomiast obowiązkiem organów ustalanie przyczyn takiego jak w tej i innych sprawach postępowania skarżącego"¹³².

Chociaż zgodnie z powyżej wskazanymi zasadami ustalenie sytuacji osobistej, majątkowej oraz dochodowej osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, jak również innych osób, o których mowa w ustawie (np. osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) powinno nastąpić w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego, to niemożność jego przeprowadzenia powinna (w szczególności przy weryfikacji prawa do świadczeń lub w przypadku ustalania wysokości ponoszonej odpłatności za świadczenie w postaci umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej) powodować użycie pozostałych, opisanych wcześniej środków dowodowych (rodzinny wywiad środowiskowy nie jest jedynym środkiem dowodowym służącym organowi administracji do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy)¹³³.

Rozdział VII. Mediacja

1. Zasada polubownego załatwienia sprawy

W związku z wielokrotnie już przywoływaną nowelizacją k.p.a. z kwietnia 2017 r. należy zauważyć, że do Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono kilka nowych rozwiązań, np. w zakresie procedury postępowania uproszczonego (art. 122a-122g k.p.a.), milczącego załatwienia sprawy (art. 163b-163g k.p.a.) oraz mediacji (art. 96a-96n k.p.a.) - będącej obok ugody jedną z metod realizacji zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych. W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 13 k.p.a. organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w sprawach należących do ich właściwości (w szczególności przez podejmowanie czynności: skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach) oraz podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy.

Nie wszystkie ze wskazanych powyżej nowo wprowadzonych regulacji wymagają dokładnego omówienia, gdyż zastosowanie ich na gruncie innych ustaw wymaga, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, specjalnego przepisu w ustawie, który by pozwalał wprost na takie załatwienie sprawy. W związku z faktem, iż przedmiotowa publikacja ma na celu omówienie procedury administracyjnej w szeroko rozumianym kontekście przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a ustawa o pomocy społecznej (w aktualnym brzmieniu) takich rozwiązań nie przewiduje, odstąpiono od ich dokładnego przytaczania.

Na marginesie należy również wspomnieć, że zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje w swej regulacji obowiązku przeprowadzenia rozprawy, jak również można stwierdzić, że jej przeprowadzenie raczej nie przyspieszy ani nie uprości, co do zasady, prowadzonego w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej postępowania.

2. Dopuszczalność mediacji

Odnosząc się natomiast do mediacji, to zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a. w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. O charakterze takim może przesądzać - podobnie jak w przypadku ugody - sporny charakter sprawy¹³⁴.

W prowadzonych postępowaniach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej raczej nie spotyka się sytuacji, gdy w sprawie występowałyby strony o spornych interesach.

Natomiast w przeciwieństwie do ugody, w mediacji zgodnie z art. 96a § 4 k.p.a. uczestnikami (nie stronami) mogą być: organ prowadzący postępowanie, strona lub strony tego postępowania albo strony postępowania.

Mediacja jest dobrowolna, a jej celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Mediacja w związku z powyższym może mieć również zastosowanie, gdy organ administracji publicznej dysponuje pewnym zakresem "luzu decyzyjnego", a norma prawna nie narzuca jednoznacznego rozstrzygnięcia¹³⁵ (również, gdy przepis posługuje się pojęciami niedookreślonymi, których zastosowanie w praktyce wiąże się z koniecznością dokonania wykładni).

Zgodnie z uzasadnieniem do powyżej wskazanej ustawy nowelizującej z kwietnia 2017 r., mediacja może mieć istotne znaczenie w szczególności w przypadku następujących rodzajów konfliktów rozwiązywanych w ramach postępowania administracyjnego: w sprawach, w których występuje wielość stron, w których może być zawarta ugoda, w których organ ma zamiar wydać decyzję na niekorzyść adresata i może się spodziewać odwołania (organ będzie wówczas także stroną mediacji) oraz w sprawach, w których wniesiony został środek odwoławczy od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (organ będzie wówczas stroną mediacji).

Organ administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek strony, zawiadamia strony oraz organ, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., w przypadku gdy ten organ nie zajął stanowiska, o możliwości przeprowadzenia mediacji (art. 96b k.p.a.). We wniosku strona może wskazać mediatora, natomiast w zawiadomieniu o możliwości przeprowadzenia mediacji organ administracji publicznej zwraca się do stron o:

1) wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji,

2) wybranie mediatora

- w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia oraz poucza o zasadach prowadzenia mediacji oraz ponoszenia jej kosztów.

Zgody na mediację się nie domniemywa, co oznacza, że niewyrażenie zgody we wskazanym powyżej terminie oznacza brak możliwości jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 96d k.p.a., jeżeli uczestnicy mediacji wyrazili zgodę na jej przeprowadzenie, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji, w którym wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli uczestnicy nie wybrali mediatora, wskazuje się mediatora wybranego przez organ administracji, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Postanowienie doręcza się stronom oraz organowi, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

Organ administracji publicznej, kierując sprawę do mediacji, odracza rozpatrzenie sprawy na okres do dwóch miesięcy, który może zostać przedłużony maksymalnie o miesiąc, na zgodny wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych powodów (art. 96e § 1 i 2 k.p.a.).

W przypadku nieosiągnięcia celów mediacji określonych we wskazanych terminach organ administracji publicznej wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę.

3. Wymagania, jakie musi spełnić mediator

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 96f określa szczegółowo, jakie wymogi powinien spełniać mediator, jednocześnie wskazując, że przypadku gdy organ prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego, lub mediator wpisany na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego. Prezesi sądów okręgowych są obowiązani do prowadzenia listy stałych mediatorów na podstawie art. 157d § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm.). Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie.

Zgodnie z regulacją wskazaną w art. 96g-96l k.p.a. mediator powinien zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji i niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności, w tym odpowiednio okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 i 2 k.p.a. (przyczyny dotyczące wyłączenia pracownika organu). Mediator odmawia przeprowadzenia mediacji w przypadku wątpliwości co do jego bezstronności i niezwłocznie zawiadamia o tym uczestników mediacji oraz organ administracji publicznej, jeżeli nie jest on uczestnikiem mediacji.

4. Przebieg mediacji

Organ administracji publicznej niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada. Mediator zapoznaje się z aktami sprawy i ma prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami. Mediator, uczestnicy mediacji i inne osoby biorące udział w mediacji są obowiązani zachować w tajemnicy wszelkie fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji postanowią inaczej. Propozycje ugodowe, ujawnione fakty lub oświadczenia złożone w toku mediacji nie mogą być wykorzystywane po jej zakończeniu, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu mediacji. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 83 § 4 k.p.a. mediator nie może być przesłuchany w charakterze świadka co do faktów, o których dowiedział się w zawiązku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji zwolnią go od obowiązku zachowania tajemnicy. Mediator prowadzi mediację, dążąc do polubownego rozwiązania sporu, w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propozycji ugodowych oraz ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda - strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej. Koszty mediacji są pokrywane niezwłocznie po jej zakończeniu.

Zgodnie z art. 96m k.p.a. mediator sporządza protokół z przebiegu mediacji i niezwłocznie przedkłada go organowi administracji publicznej w celu włączenia do akt sprawy i doręcza odpis tego protokołu uczestnikom mediacji. Protokół taki zawiera informacje w zakresie:

1) czasu i miejsca przeprowadzenia mediacji;

2) imion i nazwisk (nazw) oraz adresów (siedzib) uczestników mediacji;

3) imienia i nazwiska oraz adresu mediatora;

4) dokonanych ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy oraz podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu.

Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa (zawarte w protokole), organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z tymi ustaleniami. Do akt postępowania nie włącza się dokumentów i innych materiałów, które nie znajdują się w aktach postępowania, ujawnionych w toku mediacji przez jej uczestników, jeżeli te dokumenty i materiały nie stanowią podstawy do załatwienia sprawy zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji (art. 96n k.p.a.).

Wynik mediacji może być różny, w zależności od sprawy oraz uczestników biorących w niej udział. Może ona być elementem postepowania wyjaśniającego, sprzyjającym i prowadzącym do szybszego ustalenia stanu faktycznego, dającym jednocześnie stronie możliwość aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu. Jednocześnie mediacja nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego¹³⁶.

W postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, co do zasady, nie występują strony o interesach spornych, a charakter spraw, w szczególności w sprawach świadczeń, gdzie ustawodawca nie pozostawił organowi tzw. luzu decyzyjnego, przemawia za brakiem dopuszczalności w tych sprawach mediacji.

Zgodnie z ogólnymi zasadami regulującymi działanie pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jej zadaniem jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Sama ustawa o pomocy społecznej w wielu miejscach zawiera regulacje, w których de facto wymagane jest współdziałanie strony postępowania (beneficjenta bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej) z organem udzielającym pomocy społecznej (reprezentowanym często przez pracownika socjalnego) już w zakresie "treści" udzielanego świadczenia i choć ustalenia zapadające pomiędzy tymi podmiotami nie są dokonywane przed niezależnym mediatorem, to należy stwierdzić, że są pewnego rodzaju dokładnie przepracowanym konsensusem (mającym formę decyzji, a niekiedy inną formę np. umowy, jak np. w przypadku pożyczki na usamodzielnienie czy kontraktu socjalnego).

Innym przykładem takiego postępowania może być np. procedura przyznania świadczenia w postaci pobytu w mieszkaniu chronionym. Zgodnie z art. 53 ust. 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym od 1 marca 2018 r.) decyzja o skierowaniu osoby do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wydawana jest po dokonaniu uzgodnień pomiędzy pracownikiem socjalnym podmiotu kierującego, pracownikiem socjalnym jednostki organizacyjnej pomocy społecznej prowadzącej mieszkanie chronione lub organizacji pożytku publicznego prowadzącej mieszkanie chronione a osobą ubiegającą się o skierowanie do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym lub jej przedstawicielem ustawowym. Uzgodnienia mają formę pisemną i dotyczą: celu pobytu, okresu pobytu, rodzaju i zakresu świadczonego wsparcia, odpłatności osoby korzystającej ze wsparcia, sposobu zgłaszania planowanej nieobecności w mieszkaniu chronionym, zasad i sposobu realizacji programu usamodzielniania osoby korzystającej ze wsparcia lub programu wspierania osoby.

Udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, co do zasady, musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, który na celu ma ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób pobierających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Ustalenie ww. sytuacji jest niezbędne dla oceny, czy w ogóle zaistniały przesłanki do udzielenia pomocy (biorąc pod uwagę subsydiarny charakter pomocy społecznej). Wydaje się więc, że wprowadzenie instytucji mediacji nie będzie mało większego wpływu na procedurę udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Należy jednak stwierdzić, że mediacja może być ciekawym rozwiązaniem w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem mediacji w tym zakresie byłoby określenie (w ramach dopuszczalnych przez przepisy) wysokości partycypacji osób zobowiązanych, tj. małżonka, zstępnych przed wstępnymi oraz gminy, w kosztach opłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Uczestnikami takiej mediacji byłyby występujące w sprawie osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz organ administracji publicznej, tj. właściwej gminy (której zadania co do zasady realizuje ośrodek pomocy społecznej). Podobnie mediacja mogłaby okazać się skutecznym środkiem do załatwiania spraw dotyczących ewentualnych późniejszych zwolnień z przedmiotowej odpłatności (np. w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej) oraz w sprawach zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (przy uwzględnieniu regulacji z art. 104 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, mówiącej o przysługującym w rzeczywistości "luzie decyzyjnym" organu wszczynającego postępowanie w tej sprawie).

Rozdział VIII. Zawieszenie postępowania

1. Przesłanki zawieszenia postępowania

Co do zasady, sprawa w postępowaniu administracyjnym powinna zostać załatwiona niezwłocznie, a samo postępowanie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko¹³⁷. Zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od reguły, zgodnie z którą postępowanie ma charakter ciągły i trwa od momentu wszczęcia aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie w sprawie¹³⁸. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, które dotyczą braku należytej reprezentacji strony w postępowaniu lub konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego¹³⁹.

Zgodnie z art. 97 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:

1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.);

2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1937).

Przy czym "z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie"¹⁴⁰.

Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, przy czym postępowanie zawieszone na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego podejmowane jest na jego wniosek.

Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 k.p.a.).

2. Czynności organu w trakcie zawieszenia postępowania

Organ administracji publicznej, który z przyczyn określonych w pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy (art. 99 k.p.a.). W przypadku, o którym mowa w pkt 4 - organ administracji publicznej wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli jednak zawieszenie postępowania z tej przyczyny mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego lub gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (art. 100 k.p.a.).

Zgodnie z art. 101 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, a w przypadku gdy zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek strony lub jednej ze stron, organ poucza je o skutkach niepodjęcia postępowania, o którym była mowa powyżej. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 102 i 103 k.p.a.).

3. Zawieszenie postępowania w ustawie o pomocy społecznej (postępowanie w sprawie zasiłku stałego)

Ustawa o pomocy społecznej zawiera w swej treści szczegółową regulację, zgodnie z którą organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej jest obowiązany zawiesić postępowanie. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, co do zasady, przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc. Wyjątkiem od powyższej reguły na gruncie ustawy o pomocy społecznej jest sytuacja dotycząca przyznania zasiłku stałego (przepisy ustawy o pomocy społecznej zostały zmienione w tym zakresie na skutek wyroku przez Trybunał Konstytucyjny 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14, w którym orzeczono, że: "Art. 106 ust. 3 w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej").

W przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. dokumentu potwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej), wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego:

1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia;

2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego.

Na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

Jeżeli orzeczenie, o którym mowa powyżej, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem. Gdy jednak przedmiotowe orzeczenie zostanie dostarczone po terminie (czyli upływie 60 dni od dnia jego otrzymania), zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 nie stosuje się (co oznacza, że przy ustalaniu uprawnienia i wysokości zasiłku stałego do dochodu wlicza się kwotę pobieranego zasiłku okresowego).W przypadku niedostarczenia orzeczenia, o którym mowa powyżej, w terminie trzech lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu (art. 106 ust. 7-11 ustawy o pomocy społecznej).

Rozdział IX. Decyzja

1. Zagadnienie wstępne

"Materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków"¹⁴¹.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Ten przepis wprost koreluje z regulacją ustawy o pomocy społecznej, która stanowi w art. 106 ust. 1, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje (poza wskazanymi wyjątkami) w formie decyzji administracyjnej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 k.p.a.).

Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym powyżej stosuje się przepisy dotyczące konieczności informowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o ponagleniu, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Zgodnie z nowowprowadzoną regulacją (potwierdzającą zasadę współdziałania organów administracji publicznej, o której była mowa wcześniej przy okazji omawiania zasad regulujących postępowanie administracyjne) organ załatwiający sprawę może z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, wezwać strony na posiedzenie w trybie współdziałania, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska. Przy czym, jeśli nie upłynął jeszcze termin na zajęcie stanowiska przez inny organ, o którym mowa powyżej, przed upływem tego terminu posiedzenie w trybie współdziałania można zwołać jedynie na wniosek tego organu.

Warto zauważyć, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest podstawą do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

2. Elementy decyzji

Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje, jakie elementy są obligatoryjne dla decyzji administracyjnej i zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał - ma to istotne znaczenie przy ustaleniu, czy dane rozstrzygnięcie zostało podjęte przez właściwy rzeczowo i miejscowo (oraz instancyjnie)¹⁴² organ administracji publicznej, co bezpośrednio wpływa na ważność tej decyzji (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.);

2) datę wydania - oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji¹⁴³;

3) oznaczenie strony lub stron - poprzez dokładne wskazanie strony lub stron postępowania (imię i nazwisko lub nazwa oraz adres)¹⁴⁴; niezależnie jednak od tego, czy strona ma, czy nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, czy jedynie działa przez umocowanego do reprezentacji pełnomocnika, to stroną decyzji i jej wyłącznym adresatem może być osoba, której rozstrzygnięcie dotyczy (nie pełnomocnik) - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy nie wskazują dokładnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania, jednak treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości co do ustalenia kręgu stron postępowania¹⁴⁵;

4) powołanie podstawy prawnej - w szczególności poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ oparł rozstrzygnięcie. Co prawda brak powołania właściwej podstawy prawnej nie jest tym samym co wydanie decyzji bez podstawy prawnej (co w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji), to brak prawidłowego powołania podstawy prawnej będzie stanowił istotne naruszenie przepisów procesowych, wpływające na wynik sprawy, jeśli nie będzie można ustalić, jaki był zakres postępowania w sprawie. Podstawa prawna musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. W sytuacji, gdy dany artykuł dzieli się na kilka ustępów, podzielonych również na litery, brak wskazania, który z ustępów tego przepisu znajduje w sprawie zastosowanie, narusza ten wymóg¹⁴⁶. Należy w tym miejscu zauważyć, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być przeprowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylający decyzję i orzekający co do istoty sprawy nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego¹⁴⁷. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej albo określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a jedynie dotknięta została wadą formy z racji naruszenia przepisu - 107 § 1 k.p.a.¹⁴⁸;

5) rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadniania (...) Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji¹⁴⁹. By podmiot, który jest adresatem decyzji, nabył jakieś prawo lub został obciążony obowiązkiem, dotyczące jego ustalenie musi być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny¹⁵⁰;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w sposób wyczerpujący powinien poinformować stronę o motywach, którymi kierował się, załatwiając sprawę. Może ona bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa¹⁵¹. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. W tzw. klauzuli odwołalności należy wskazać przysługujący środek prawny oraz termin i tryb jego wnoszenia. Wszelkie uchybienia w tym zakresie, w tym i brak pouczenia, nie mogą szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). W kwestii konsekwencji naruszenia tego przepisu istnieje rozbieżność stanowisk orzecznictwa sądowego i doktryny. W judykaturze przyjmuje się, że okoliczność błędnego pouczenia nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu¹⁵². Natomiast zgodnie z niektórymi poglądami doktryny za wniesione w terminie należy uznać odwołanie strony założone z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu zamieszczonym w decyzji organu I instancji¹⁵³. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, np. złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu."¹⁵⁴;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Wadą nieważności dotknięta jest zarówno decyzja wydana przez pracownika organu nieupoważnionego przez organ do działania w jego imieniu, jak i decyzja podpisana nie przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy wzięli udział w jej podjęciu. Decyzja podpisana "z upoważnienia organu powinna taką klauzulą poprzedzać podpis upoważnionego pracownika. Jednak brak ten nie narusza zasad dotyczących warunków formalnych decyzji¹⁵⁵;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Składnikami decyzji mogą więc być: termin, warunek, zlecenie oraz rygor natychmiastowej wykonalności¹⁵⁶.

Zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

3. Doręczenie decyzji

Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W określonych przypadkach decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 k.p.a.).

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (o ile kodeks nie stanowi inaczej). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę¹⁵⁷. Dla organu tak naprawdę w praktyce datą wiążącą jest data nadania decyzji (od chwili przekazania do doręczenia; od momentu jej wysłania), natomiast dla strony istotny jest moment, w którym decyzja stała się ostateczna¹⁵⁸.

Zgodnie z art. 111 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

4. Sprostowanie i uzupełnienie treści decyzji

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa powyżej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia w zakresie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia.

Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Dodatkowo zgodnie z art. 113 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Przedmiotem sprostowania może być także błędne oznaczenie daty wydania postanowienia, natomiast brak tej daty nie pozbawia postanowienia charakteru orzeczenia administracyjnej, lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113 k.p.a. Zatem nie jest to wada, która mogła w sposób istotny wpływać na wynik rozstrzygnięcia¹⁵⁹.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że błędy i pomyłki w zakresie powołanej podstawy prawnej nie mogą być prostowane w trybie art. 113 k.p.a. Powołany artykuł umożliwia organom administracji publicznej sprostowanie błędów i omyłek decyzji (postanowień), o ile można je objąć mianem "oczywistych omyłek". Nie podlegają temu trybowi błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Pomijając aspekt niedopuszczalności sprostowania podstawy prawnej aktu administracyjnego w trybie art. 113 k.p.a., iż prostować można "istniejący element rozstrzygnięcia", innymi słowy "to co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji (postanowienia)", ale w sposób błędny, czy jest oczywistą omyłką. Natomiast nie można mówić o prostowaniu "elementu nieistniejącego rozstrzygnięcia". Niezależnie od powyższego, również uzupełnienie podstawy prawnej jest niedopuszczalne, jako że uzupełnienie decyzji (postanowienia) - stosownie do art. 111 k.p.a. - może jedynie dotyczyć rozstrzygnięcia i pouczenia o środkach zaskarżenia bądź o uprawnieniu wytoczenia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego¹⁶⁰.

"Ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć. W związku z tym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć. »Błąd pisarski« oznacza widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, a »błąd rachunkowy« - omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia. »Inne oczywiste omyłki« są to omyłki co do swej istoty stojące na równi z błędami pisarskimi, a zatem omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Nie jest więc dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Możliwe jest prostowanie wymienionych w art. 113 § 1 k.p.a. okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję"¹⁶¹.

"Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję"¹⁶².

5. Rodzaje decyzji w świadczeniach z pomocy społecznej

Decyzje, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, można podzielić na cztery typy. Najważniejsze znaczenie odgrywają decyzje związane ze świadczeniami. W zależności od przedmiotu i celu regulacji można wyróżnić decyzje:

1) przyznające i odmawiające przyznania świadczenia;

2) ustalające odpłatność za świadczenia;

3) weryfikujące wcześniejsze decyzje (o nich szerzej w dalszej części publikacji);

4) nakazujące zwrot świadczeń i wydatków¹⁶³.

Należy jednak zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje w swej treści również inne formy przyznania pomocy społecznej (np. umowę - w przypadku pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie, czy orzeczenie sądu - w przypadku wynagrodzenia za sprawowanie opieki), jak również pomoc może zostać udzielona przez podjęcie działań faktycznych (np. sprawienie pochówku)¹⁶⁴.

5.1. Decyzje przyznające i odmawiające przyznania świadczenia

Zgodnie z art. 106 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek ten może nie dotyczyć udzielenia świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, klubu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, sprawienia pogrzebu, a także przyznania biletu kredytowanego.

Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy o pomocy społecznej, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzja o przyznaniu bądź o odmowie przyznania świadczenia powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wydania decyzji wymaga przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, np. w postaci: zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (jak również w ośrodkach wsparcia czy rodzinnych domach pomocy), udzielenia schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych, pobytu i usług w domu pomocy społecznej (tu wydawane są decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej), czy też pobytu w mieszkaniu chronionym.

Decyzje przyznające świadczenia z pomocy społecznej często wskazują termin, na który udzielane są świadczenia, np. w przypadku przyznania zasiłku stałego termin ten jest zbieżny z terminem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy. Przy niektórych świadczeniach przepisy wprost nakazują przyznanie świadczenia na czas określony, jak np. w przypadku skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób uzależnionych od alkoholu czy skierowania do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym.

Chociaż, co do zasady, pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, to praktyka (w szczególności sądowoadministracyjna) wskazuje, że przyznanie niektórych świadczeń jest obligatoryjne, a decyzja w sprawie ma charakter decyzji związanej, tzn. że osobie lub rodzinie spełniającej warunki określone w konkretnych przepisach (np. w przypadku spełniania przesłanek, o których mowa w art. 37 ustawy o pomocy społecznej przy przyznaniu zasiłku stałego - zasiłek stały został określony jako świadczenie o charakterze obligatoryjnym¹⁶⁵) danego świadczenia, przy stwierdzeniu braku przesłanek negatywnych, co do zasady, nie można odmówić. Organ nie będzie miał też wpływu na wysokość ani termin przyznanego świadczenia¹⁶⁶.

W przypadku większości świadczeń z pomocy społecznej organ wydający decyzję w sprawie korzysta jednak w dużej mierze z tzw. uznania administracyjnego ("luzu decyzyjnego"), polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak całkowicie swobodnego i zupełnie dowolnego działania orangu administracji publicznej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 k.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Zauważyć należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej¹⁶⁷.

Pamiętać przy tym należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia wydawane w ramach uznania administracyjnego pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu jego możliwości finansowych¹⁶⁸.

Organ udzielający świadczeń z pomocy społecznej może zawsze zmienić decyzję w zakresie formy przyznanego świadczenia (np. na niepieniężne), a także ograniczyć przyznane świadczenia lub odmówić ich przyznania w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych (art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Przy decyzjach uznaniowych niezwykle ważne będzie uzasadnienie decyzji, gdzie organ dokładnie wskaże wszystkie przesłanki i uwarunkowania mające potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Obowiązek rzetelnego i rozbudowanego uzasadnienia będzie dotyczył zarówno decyzji przyznających świadczenie, jak i tych odmawiających jego przyznania, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił pewną swobodę w zakresie kształtowania, np. wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego lub okresu, na jaki może zostać przyznany; bądź gdy przesłanki przyznania konkretnego świadczenia wymagają odpowiedniego zabiegu interpretacyjnego, np. w zakresie stwierdzenia, co jest, a co nie jest w danym przypadku niezbędną potrzebą bytową lub szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Granica pomiędzy decyzjami uznaniowymi a związanymi nie zawsze jest wyraźna¹⁶⁹. W praktyce istnieje również wątpliwość dotycząca stopnia szczegółowości uzasadnienia decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego w określonej przez organ wysokości lub w przypadku odmowy przyznania świadczenia (nie obligatoryjnego) - czy wówczas organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, ilu osobom udzielono świadczeń finansowych oraz np. porównać te dane z wysokością świadczeń przyznanych wnioskodawcy.

Aktualnie dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd przesądza o braku konieczności precyzyjnego wskazywania możliwości finansowych orangu pomocy społecznej w uzasadnieniu decyzji¹⁷⁰. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r. stwierdził, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ pomocy społecznej kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co oznacza, że organ, orzekając o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, i tak w przypadku np. zasiłku celowego ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Subsydiarność środków społecznych oznacza, że powinny być one uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń, a organy pomocy społecznej są z natury rzeczy upoważnione i zobowiązane do limitowania rozmiaru przyznanej pomocy z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy wiele osób wymagających wsparcia. Dysponowanie środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń, nie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno-ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje. Brak szczegółowego zestawienia posiadanych środków i wydatków organu pomocy społecznej na poszczególne świadczenia nie ma żadnego znaczenia, gdyż przeprowadzenie kontroli celowości wydatkowania środków przez organ pomocy społecznej wykracza poza zakres kompetencji i możliwości sądów administracyjnych¹⁷¹.

Mówiąc o decyzjach w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, należy również zauważyć, że co do zasady - zgodnie z art. 106 ust. 3 - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (z pewnymi wyjątkami dotyczącymi przyznania zasiłku stałego). Świadczenia nie przysługują więc "z mocy prawa", a decyzje w pomocy społecznej mają charakter decyzji konstytutywnych, co oznacza, że przysługiwanie prawa do konkretnego świadczenia będzie uzależnione od odpowiedniego działania orangu - najczęściej wydania decyzji i będzie odnosiło skutek na przyszłość¹⁷². Zasada ta - w odniesieniu do przyznania świadczeń - wydaje się oczywista, biorąc pod uwagę subsydiarność pomocy społecznej. Przyznanie pomocy społecznej ma na celu zaspokojenie bieżących potrzeb, a nie tych, które być może istniały w przeszłości¹⁷³.

5.2. Decyzje w sprawie odpłatności i decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje również możliwość przyznania niektórych świadczeń pod warunkiem ich zwrotu oraz umożliwia wprowadzenie obowiązku ponoszenia odpłatności za przyznane usługi.

Zgodnie z art. 96 ustawy o pomocy społecznej (zawartym w rozdziale 6 - zasady odpłatności za świadczenia) obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na:

1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej;

2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej;

3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej.

Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Przy czym rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa powyżej, będących w zakresie zadań własnych.

Artykuł 97 ustawy o pomocy społecznej reguluje kwestie opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, które, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu.

W myśl art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Świadczenie nienależne pobrane to świadczenie pobrane jako świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej(art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej). Jak już wskazywano, osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (art. 109 ustawy o pomocy społecznej).

Natomiast zgodnie z art. 104 ww. ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat. By jednak organ mógł żądać zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, musi wydać w tym zakresie decyzję, w której określa wysokość należności oraz termin jej zwrotu.

Co znamienne, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Co do zasady, dochodzone przez organ należności ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Należy pamiętać, że bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności należności lub rozłożenie spłaty należności na raty. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty odroczonej należności lub po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty ostatniej raty należności. Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń organ zawsze powinien stosować art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej¹⁷⁴. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem¹⁷⁵. Organ zawsze powinien informować osobę o możliwości złożenia takiego wniosku (zgodnie z zasadą wynikającą z art. 9 k.p.a. - dotyczącą obowiązku wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego)¹⁷⁶. Brak przesłanek umożliwiających zastosowanie regulacji dotyczącej odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powinien zostać wskazany w uzasadnieniu. Przedmiotem ewentualnego postępowania odwoławczego będzie m.in. zbadanie przez organ II instancji, czy organ I instancji przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz czy jego wnioski i rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego¹⁷⁷. Wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w celu dokonania analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że do organu należy ocena, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań¹⁷⁸.

Jednocześnie należy zauważyć, że "na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej, toczącego się w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że w momencie wydania decyzji orzekającej zwrot takiego świadczenia nienależnie pobranego, nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie"¹⁷⁹.

"Władcze potwierdzenie obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego służy wyraźnie określonemu celowi, jakim jest spowodowanie powrotu niezasadnie wydatkowanych przez organ środków publicznych do tego organu, w celu nadania im należytego, odpowiadającego przepisom prawa, przeznaczenia"¹⁸⁰.

Szczególnym rodzajem decyzji ustalającej odpłatność jest decyzja o odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Ustalenie odpłatności wiąże się niekiedy z ponoszeniem dosyć dużych wydatków zarówno przez osoby zobowiązane, jak i gminy kierujące do takich domów mieszkańców. Co istotne, gmina nie może odmówić przyznania tego świadczenia, gdyż regulacja zawarta w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (mówiąca, komu przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej) ma moc wiążącą, co oznacza, że nakłada na organy obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej danego typu w każdym przypadku, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, nie uzależniając tej czynności od możliwości finansowych organu - możliwości te stanowią okoliczność nieistotną¹⁸¹.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co do zasady, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Podmiotami obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 61 ustawy o pomocy społecznej) są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (przy czym ustawa wyraźnie wskazuje, jaka sytuacja dochodowa osób potencjalnie obowiązanych de facto uprawnia organ do żądania partycypacji w kosztach pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej i w jakim wymiarze);

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez inne osoby (obowiązek gminy jest niejako "ostatnim w kolejności" i występuje tylko w sytuacji, gdy opłaty wnoszone przez inne osoby nie pokrywają w całości kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej).

Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej¹⁸².

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 tej ustawy.

Pomimo powyższej regulacji w praktyce odpłatność osób zobowiązanych, o których mowa w art. 61. ust. 1 pkt 2 jest najczęściej regulowana w decyzji (chociaż zdaniem niektórych sądów administracyjnych możliwe jest uregulowanie tej odpłatności decyzją i umową jednocześnie)¹⁸³. Przy czym, jak podkreśla się w dominującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym¹⁸⁴, ustalenie odpłatności nie może dotyczyć (niezależnie, czy to w formie decyzji, czy umowy) czasu przeszłego¹⁸⁵.

Zgodnie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona (art. 64a ustawy o pomocy społecznej). Natomiast zgodnie z art. 64b tej ustawy członków Korpusu Weteranów Walk o Niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1255 ze zm.), obowiązanych do wnoszenia opłaty za swój pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek albo z urzędu, całkowicie albo częściowo z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przy czym podejmując decyzję w tym zakresie, organ bierze pod uwagę możliwości i sytuację finansową gminy.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że procedowany projekt rządowy zmieniający ustawę o pomocy społecznej¹⁸⁶ planuje rozszerzyć możliwość zwolnienia z ponoszenia odpłatności o przypadek, gdy osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała na podstawie orzeczenia sądu w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, a osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu będącemu odpowiednio rodzicem lub dziadkiem tej osoby ograniczono władzę rodzicielską nad dzieckiem oraz gdy osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa powyżej, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty, do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej i niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku¹⁸⁷.

Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty¹⁸⁸. Aby mówić o opłacie zastępczej, musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Rozdział X. Zwyczajne środki zaskarżenia

1. Odwołanie

Zgodnie Kodeksem postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie niezadowolonej z danego rozstrzygnięcia służy odwołanie tylko do jednej instancji.

Zakres kontroli instancyjnej jest bardzo szeroki; dotyczy prawidłowości orzekania przez organ I instancji oraz prawidłowości samej decyzji (badanej pod kątem merytorycznym i formalnym)¹⁸⁹. "Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia"¹⁹⁰.

Wartym podkreślenia jest fakt, że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie.

Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 ust. 1 k.p.a.). Ustawa o pomocy społecznej nie reguluje w swej treści organu właściwego do rozpatrzenia odwołań, od decyzji wydawanej w pierwszej instancji przez gminę zastosowanie znajdzie art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są (co do zasady) samorządowe kolegia odwoławcze.

Nowelizacja k.p.a. z kwietnia 2017 r. wprowadziła do kodeksu regulację stanowiącą (art. 127a), że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania (czyli w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji - później nie jest ono możliwe) strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję, co będzie skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Oświadczenie to powinno mieć formę pisemną. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Oświadczenie to nie może być co do zasady odwołane przez stronę, jednak wydaje się możliwe powoływanie się (w niektórych przypadkach) na wadę oświadczenia woli - zastosowanie znajdą wówczas przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli¹⁹¹.

Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga od odwołania jakiejś szczególnej formy - wystarczy, że wynika z niego niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, co do zasady, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja (przy braku zrzeczenia się tego prawa) nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie, chyba że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samej ustawy. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

Jeśli w postępowaniu bierze udział wiele stron - o wniesieniu odwołania organ, który wydał decyzję, ma obowiązek powiadomić wszystkie strony postępowania (art. 131 k.p.a.).

Organ I instancji, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony lub jedna z nich, ale pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.

Od nowej decyzji służy stronom odwołanie. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że jeśli organ I instancji tylko częściowo uznaje odwołanie za słuszne, wówczas nie może zmienić ani uchylić swojej decyzji i musi przekazać odwołanie razem z aktami sprawy do organu odwoławczego¹⁹². Zgodnie z poglądem doktryny celem tego rozwiązania jest stworzenie organowi, który decyzję podjął, możliwości naprawienia we własnym zakresie wad decyzji - zarówno dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia czy ustalenia stanu faktycznego, jak i subsumpcji, bez konieczności włączania w to organu odwoławczego. Jednocześnie, skoro od nowej decyzji ponownie przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania, to zapewniona jest ochrona jej interesu prawnego¹⁹³. Jednocześnie należy zauważyć, że organ I instancji - biorąc pod uwagę treść art. 133 k.p.a., na dokonanie tej autoweryfikacji ma siedem dni (przepis nie dopuszcza możliwości autoweryfikacji decyzji po przekazaniu akt sprawy wraz z odwołaniem organowi II instancji). Jednak zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie takiej decyzji nawet po upływie siedmiodniowego terminu stanowi naruszenie prawa, jednakże nie jest to wadliwość kwalifikowana, która powoduje nieważność wydanej przez organ administracji decyzji. Przekazanie otrzymanego odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu jest czynnością materialnotechniczną. Dokonanie tej czynności po upływie wspomnianego wyżej terminu siedmiu dni nie czyni tej czynności bezskuteczną¹⁹⁴.

Nie powinno ulegać najmniejszych wątpliwości, że gdyby organ I instancji próbował dokonać autoweryfikacji swej decyzji już po przekazaniu odwołania razem z aktami sprawy organowi odwoławczemu, wtedy w sposób rażący naruszyłby prawo¹⁹⁵.

Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji.

2. Czynności organu II instancji

Organ odwoławczy w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (które może mieć miejsce np. przy ponownym złożeniu odwołania w stosunku do sprawy już rozstrzygniętej decyzją przez organ II instancji¹⁹⁶, złożeniu odwołania od decyzji jeszcze stronie niedoręczonej bądź od pisma, które nie jest rozstrzygnięciem władczym, a np. informacją¹⁹⁷) oraz uchybienia terminowi do wniesienia odwołania - wydaje w tym zakresie postanowienie. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

Organ odwoławczy nadal może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nowością jest natomiast to, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu lub na wniosek jednej z nich, za zgodą pozostałych, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Nowelizacja k.p.a. z 2017 r. przyznała stronom ograniczone ramowo prawo do rezygnacji z pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (zdaniem projektodawców żądanie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości jest prawem strony i to ona w dużej mierze - zgodnie z nową regulacją - będzie w dużym stopniu decydować, czy chce z takiej ochrony, jaką daje zasada dwuinstancyjności, skorzystać)¹⁹⁸. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

W przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wydaje decyzję merytoryczną w sprawie (tj. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo uchylającą ją w całości lub w części i rozstrzygającą co do istoty sprawy lub umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części albo umarza postępowanie).

Jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, powyższa regulacja nie znajdzie zastosowania.

Strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, ale ten nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nowością jest natomiast regulacja, która stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Oznacza to, że organ pierwszej instancji, do którego sprawa "wróciła" do ponownego rozpoznania, będzie musiał uwzględnić te wytyczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

Zasadą postępowania odwoławczego jest zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, czyli tzw. zakaz reformationis in peius, która stanowi jedną z podstawowych zasad rządzących postępowaniem w II instancji. Artykuł 139 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Odnosząc się do terminu "na niekorzyść strony", można stwierdzić, że będzie nim każde orzeczenie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy proceduralnych, powstałych w wyniku wydania skarżonego aktu¹⁹⁹.

Natomiast "rażące naruszenie prawa" - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r. - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki: treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie oraz naruszenie prawa jest tego rodzaju, że czyni niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Natomiast druga przesłanka umożliwiająca odstąpienie od zakazu reformationis in peius, ze względu na brak konkretnej definicji "interesu społecznego", musi być stosowana ostrożnie, by nie doprowadzić do jego nadużywania i przyjmowania jako podstawy zmiany każdej decyzji, co skutkowałoby niestałością prawa i naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius może być stosowane jedynie wyjątkowo i musi być należycie uzasadnione²⁰⁰.

3. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej

Chociaż celem przedmiotowej pracy jest omówienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie o pomocy społecznej, to biorąc pod uwagę zmiany wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz.U. poz. 935), w momencie omawiania przepisów dotyczących możliwości orzekania przez organ II instancji trudno nie wspomnieć o instytucji sprzeciwu decyzji kasatoryjnej.

Zgodnie z nowododanym do treści ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozdziałem 3a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw do sądu administracyjnego. Oznacza to, że strona niezgadzająca się z rozstrzygnięciem organu II instancji co do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania może zwrócić się do sądu administracyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia, decyzji o ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, przy czy termin uważa się za zachowany, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. Organ II instancji może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a. (szczegółowo kwestię wnoszenia sprzeciwu reguluje powyżej wskazana ustawa w art. 64a - art. 64e). Natomiast zgodnie z art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w wyniku wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej może decyzję uchylić w całości (w przypadku naruszenia art. 138 k.p.a.) bądź sprzeciw oddalić.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Wspomniana już kilkukrotnie nowelizacja z kwietnia 2017 r. wprowadziła regulację, zgodnie z którą w przypadku, gdy stronie służy prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie musi ona z niego korzystać i może od razu zaskarżyć daną decyzję do sądu administracyjnego (art. 52 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 140 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczących odwołań w postępowaniu odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

4. Zażalenie

Zgodnie z art. 141-144 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do zażaleń mają, co do zasady, zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, z tym że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione.

Rozdział XI. Nadzwyczajne środki wzruszania decyzji administracyjnych

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności (trwałości) decyzji ostatecznych. Ich wzruszenie ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego²⁰¹.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "decyzja administracyjna to jednostronna czynność właściwego organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Z zasady trwałości decyzji wynika domniemanie jej mocy obowiązującej (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza ono, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną podważone w jednym z trybów, jakie dopuszcza Kodeks postępowania administracyjnego"²⁰².

"Jak słusznie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może być uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym"²⁰³.

1. Wznowienie postępowania

Jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania, który stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną wprost w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Przesłanki te mają charakter obligatoryjny i tworzą katalog zamknięty (dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzone jedynie ustawą). Przesłanki wznowieniowe powinny być jednocześnie (jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych) interpretowane zawężająco²⁰⁴.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z przyczyn określonych w pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (w takim przypadku skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Od dnia 1 stycznia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania dodano jeszcze przesłankę określoną w art. 145b § 1 k.p.a.: można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu).

Co do zasady "postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminów ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony, brak zdolności procesowej), jak i z przyczyn przedmiotowych (np. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, niewskazanie żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.). Kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy bowiem tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (...) Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem II instancji przez wniesienie zażalenia"²⁰⁵.

Zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, natomiast z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten nie stanowi jednak ujemnej przesłanki wznowienia postępowania, a jedynie wprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia²⁰⁶.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Z regulacja tej wynika, że "tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na wyżej wymienioną przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie z podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego"²⁰⁷.

Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji). Jednocześnie należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby wnoszący podanie o wznowienie postępowania miał obowiązek podawać podstawę prawną swojego żądania, w tym wskazywać podstawy, które stanowią podstawę do przyjęcia, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. podanie powinno wskazywać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych²⁰⁸.

Wznowienie postępowania (jak również odmowa wznowienia) następuje w drodze postanowienia (art. 149 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania służy zażalenie. "Treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4"²⁰⁹.

Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu wymienionego, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do zbadania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze - art. 150 k.p.a.).

Zgodnie z art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu wskazanych w art. 146 k.p.a. terminów, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Jednocześnie, zgodnie z art. 152 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze).

2. Nieważność decyzji

Zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym, którego istotą i celem jest ustalenie, czy dany akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest natomiast jego celem ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną co do istoty, jak to jest w postępowaniu odwoławczym²¹⁰. W tym miejscu należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej (chociaż, co do zasady, stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji służy prawo do odwołania się od decyzji; jednak w przypadku wyraźnie sformułowanego wniosku może zostać już na tym etapie wszczęte postępowanie nieważnościowe²¹¹).

Artykuł 156 § 1 k.p.a. wskazuje wyczerpujący²¹² katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wady nieważności mają głównie charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu²¹³. "Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję"²¹⁴. Nie oznacza to jednak zakazu prowadzenia w tym postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Organ gromadzi wszak dowody, które będą pomagały w dokonaniu oceny, czy decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Wydanie w tym postępowaniu decyzji kasatoryjnej oznacza powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie²¹⁵. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, należy zauważyć, że każde naruszenie właściwości organu (czy to rzeczowej, czy miejscowej, czy instancyjnej) będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji²¹⁶.

Sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej będzie występować, gdy np. zostanie wydana decyzja w sprawie, w której przepisy prawa będą wymagały zawarcia umowy²¹⁷ (lub innej formy działania), lub wydana na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie lub też w przypadku, gdy przepisy prawa nie uprawniają organu do podejmowania jakiegokolwiek działania²¹⁸.

"Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o »naruszeniu prawa« i oddzielnie o »rażącym naruszeniu prawa«. Nie każde »naruszenie prawa« wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że »rażące naruszenie prawa« stanowi kwalifikowaną formę »naruszenia prawa« uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym »naruszeniem prawa« jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek »naruszenia prawa«, lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie »rażące naruszenie prawa« w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni"²¹⁹. Rażące naruszenie prawa jest to natomiast "naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozostający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny"²²⁰. "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana ze rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności"²²¹. Decyzja musi być uznana również za nieważną, gdy będzie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub załatwionej przez milczące załatwienie sprawy. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) oznacza zakaz występowania w obrocie prawnym dwóch decyzji wydanych w tej samej sprawie (co nie dotyczy przypadku, gdy druga wydawana jest w nadzwyczajnym trybie)²²². Nieważna jest również decyzja: skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (np. w decyzji jako strona zostanie wskazany jej pełnomocnik²²³) lub decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (chodzi tu o niewykonalność faktyczną jak i prawną²²⁴), jak również decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (przepisy prawa materialnego mogą wprost wskazywać, kiedy decyzja może zostać uznana za nieważną).

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (np. decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości, jeśli następnie to prawo jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych²²⁵). Powyższy przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13) (Dz.U. poz. 702).

Zgodnie z art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W tym miejscu warto przytoczyć treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r.²²⁶ w zakresie, w jakim przesądza ona o właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy w międzyczasie doszło do zmiany właściwości organów rozpatrujących przedmiotowe sprawy: "Redakcja art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje również, że powiązanie z organem, który wydał decyzję i z organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy nie tylko ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, ale odnosi się również do organu wyższego stopnia, na co może wskazywać użycie zwrotu »(...) a gdy decyzja została wydana (...)«. Także pierwsza reguła ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. ab initio (dotycząca organu wyższego stopnia) odnosi się do wydanej przez organ decyzji. Takie powiązanie znajduje uzasadnienie w przedmiocie postępowania i możliwości orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania jest ustalenie wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja została wydana. Wskazana powyżej zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwym będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję".

Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje zawsze w drodze decyzji. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek upływu czasu, o którym była mowa powyżej, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 k.p.a.).

W tym miejscu należy zauważyć, że istnieje możliwość również stwierdzenia częściowej nieważności decyzji, w szczególności gdy rozstrzygnięcie w niej zawarte składa się z kilku elementów, a każdy z nich mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (mógłby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym), a wadliwość tej części rozstrzygnięcia nie ma wpływu na treść pozostałych zawartych w decyzji²²⁷.

Kolejną kwestią, którą należy omówić przy tematyce nieważności decyzji jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Prawomocność materialna wynikająca z tego przepisu zamyka co do zasady organom administracji publicznej oraz podmiotom potencjalnie legitymowanym do uruchomienia procedury nadzwyczajnego wzruszenia decyzji możliwość stwierdzenia nieważności. Jednak nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. "Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania"²²⁸.

3. Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji

Sytuacja uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznych może mieć miejsce w stosunku do ostatecznych decyzji wadliwych (ale nie, gdy wady kwalifikują decyzję do weryfikacji w trybie nieważnościowym lub wznowieniowym), jak i prawidłowych²²⁹.

Zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W powyższych sprawach organ właściwy zawsze musi wydać odpowiednią decyzję (przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się).

Ponadto Kodeks postepowania administracyjnego w art. 161 stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Powyższy przepis odnosi się więc do sytuacji zupełnie wyjątkowych i wartości szczególnie cennych²³⁰. "Zastosowanie go w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania"²³¹.

"Z zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Co już wyżej podkreślono, przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem - podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej"²³².

Uprawnienia powyższe w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie. Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję.

Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Ustawa o pomocy społecznej zawiera w swej treści przepisy szczególne pozwalające wzruszyć decyzję ostateczną. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (tj. marnotrawienie świadczeń lub własnych zasobów finansowych), art. 12 (tj. dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazująca, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe) i art. 107 ust. 5 (tj. odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jednocześnie art. 106 ust. 3a i 3b ww. ustawy stanowią, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (aktualnie kwoty te wynoszą odpowiednio 63,40 zł i 51,40 zł).

Odnosząc się do okresu, którego będzie dotyczyć decyzja zmieniająca, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wcześniej wskazano, decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność"²³³.

Zgodnie z art. 162 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Wygaśnięcie decyzji lub jej uchylenie następuje w drodze decyzji - przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 162 i art. 163a k.p.a.).

Rozdział XII. Wzory decyzji i postanowień w postępowaniu o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej

Wzór 1. Przekazanie według właściwości wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej

Wzór 2. Wezwanie do usunięcia braków formalnych

Wzór 3. Wniosek: rozstrzygnięcie sporu o właściwość

Wzór 4. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania

Wzór 5. Informacja o niezałatwieniu sprawy w terminie

Wzór 6. Postanowienie o odrzuceniu wniosku w sprawie wyłączenia pracownika

Wzór 7. Metryka sprawy

Wzór 8. Decyzja odmawiająca zasiłku stałego

Wzór 9. Decyzja odmawiająca zasiłku okresowego

Wzór 10. Decyzja przyznająca zasiłek celowy

Wzór 11. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego

Wzór 12. Decyzja przyznająca zasiłek stały

Wzór 13. Decyzja o odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej

Wzór 14. Przekazanie odwołania

¹ I. Sierpowska, Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 2007, s. 91, źródło: http://bazhum.muzhp.pl/media//files/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95.pdf

² Podobnie W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, wydanie 1, Warszawa 2004 r., s. 45.

³ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 37.

⁴ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, wydanie 1, Warszawa 2004 r., s. 47.

⁵ Podobnie W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016, s. 43.

⁶ Ibidem, s. 43 i 44.

⁷ J. Roszkiewicz, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny, Rok XXII, nr 4 (94)/2015 Wolters Kluwer, s. 57.

⁸ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, wydanie 12, Liber, Warszawa 2008, s. 43.

⁹ Ibidem.

¹⁰ J. Roszkiewicz, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny, Rok XXII, nr 4 (94)/2015 Wolters Kluwer, s. 61.

¹¹ Podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, wydanie 12, Liber, Warszawa 2008 r., s. 44 i J. Roszkiewicz, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny, Rok XXII, nr 4 (94)/2015 Wolters Kluwer, Roszkiewicz 61.

¹² Podobnie J. Roszkiewicz, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny, Rok XXII, nr 4 (94)/2015 Wolters Kluwer, s. 69.

¹³ http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/omowienia/K_36_01_PL.pdf, stan na 22 stycznia 2018 r.

¹⁴ J. Roszkiewicz, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny, Rok XXII, nr 4 (94)/2015, Wolters Kluwer, s. 71.

¹⁵ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 44.

¹⁶ Ibidem, s. 47.

¹⁷ Wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. (IV SA 729/96).

¹⁸ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 46.

¹⁹ Ibidem, s. 48.

²⁰ Wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81).

²¹ Wyrok NSA z 21 czerwca 2001 r. (V SA 3718/00).

²² Wyrok NSA z 28 marca 2017 r. (II GSK 2075/15).

²³ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 62 i 63.

²⁴ Ibidem.

²⁵ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

²⁶ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

²⁷ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

²⁸ Wyrok WSA z 5 października 2004 r. (II SA 3196/03).

²⁹ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

³⁰ Ibidem.

³¹ Ibidem.

³² Wyrok WSA z 9 grudnia 2009 r., (VIII SA/Wa 641/09), podobnie wyrok WSA z 11 października 2007 r. (II SA/Lu 609/07) oraz wyrok WSA z 28 listopada 2006 r.(I SA/Wa 1695).

³³ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

³⁴ Ibidem.

³⁵ Ibidem.

³⁶ Wyrok NSA z 28 listopada 2002 r. (ISA 1235/02).

³⁷ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

³⁸ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 53.

³⁹ Wyrok NSA z 10 października 2007 r. (II GSK 177/07).

⁴⁰ Wyrok NSA z 9 października 2015 r. (I OSK 1378/15).

⁴¹ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁴² Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁴³ Ibidem.

⁴⁴ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 56.

⁴⁵ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁴⁶ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁴⁷ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 57.

⁴⁸ T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacje w oparciu o orzecznictwo, Legalis.

⁴⁹ Wyrok NSA z 16 marca 2012 r. (I OSK 1901/11).

⁵⁰ Wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. (I OSK 581/16).

⁵¹ Wyrok NSA z 2 września 2016 r. (I OKS 2902/14).

⁵² Wyrok z 19 grudnia 2016 r. (I OSK 2186/16).

⁵³ Wyrok WSA z 2 grudnia 2008 r.(III SA/Kr 492/08).

⁵⁴ Wyrok WSA z 9 czerwca 2017 r. (I OSK 2762/16).

⁵⁵ Wyrok WSA z 10 listopada 2016 r. (II SA/Gd 735/16).

⁵⁶ T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacje w oparciu o orzecznictwo, Legalis.

⁵⁷ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 112.

⁵⁸ Wyrok NSA z 31 maja 2016 r. (II OSK 1903/15).

⁵⁹ Wyrok NSA z 9 października 2015 r. (I OKS 1378/15).

⁶⁰ Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁶¹ Ibidem.

⁶² Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

⁶³ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 108.

⁶⁴ Np. NSA z 15 czerwca 2011 r. (akt I OPS 1/11).

⁶⁵ Wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. (II OSK 1004/14).

⁶⁶ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 111.

⁶⁷ Wyrok NSA z 13 maja 2009 r. (II GSK 897/12).

⁶⁸ Wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. (I OSK 905/12).

⁶⁹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s 98-101.

⁷⁰ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 253; W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 98.

⁷¹ Wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. (II OSK 2629/15), wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. (I OSK 450/16).

⁷² Wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. (II OSK 2629/15).

⁷³ Ibidem.

⁷⁴ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 103.

⁷⁵ Podobne zastrzeżenia zgłosiło Rządowe Centrum Legislacji w uwagach do procedowanego projektu z 7 lipca 2017 r. rozporządzenia w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony, źródło: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//513/12300603/12446826/12446829/dokument310885.pdf, stan na 22 stycznia 2018 r.

⁷⁶ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 338.

⁷⁷ Ibidem, s. 339.

⁷⁸ Ibidem, s. 341.

⁷⁹ Wyrok NSA z 28 marca 2017 r., (I OSK 2539/15).

⁸⁰ Wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. (I GSK 1097/14).

⁸¹ Wyrok NSA z 23 marca 2017 r. (I OSK 3517/15).

⁸² W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 107.

⁸³ Wyrok NSA z 16 lutego 2009 r. (I OSK 376/08).

⁸⁴ Wyrok NSA z 29 marca 2001 r. (II SA 2580/00).

⁸⁵ Wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., (II OSK 3043), Legalis nr 1332188.

⁸⁶ Wyrok WSA z 19 października 2011 r. (II SA/Gd 417/11).

⁸⁷ Wyrok NSA z 31 lipca 2012 r. (I OSK 271/12).

⁸⁸ M. Barański [w:] Iwona Sierpowska, Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 87-95, źródło: http://bazhum.muzhp.pl/media//files/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95.pdf

⁸⁹ Wyrok NSA z 15 lutego 2006 r. (I OW 261/05), Legalis nr 76929.

⁹⁰ Ibidem.

⁹¹ Wyrok NSA z 5 października 2017 r. (I OW 159/17), Legalis nr 1676271.

⁹² Wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. (I OW 261/16), Legalis nr 1625779.

⁹³ Wyrok NSA z 5 października 2017 r. (I OW 159/17), Legalis nr 1676271.

⁹⁴ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 256.

⁹⁵ Ibidem, s. 258.

⁹⁶ Podobnie W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s.76.

⁹⁷ Ibidem.

⁹⁸ Wyrok NSA z 6 września 2017 r. (I OSK 2389/16).

⁹⁹ Wyrok NSA z 10 marca 2017 r. (II OSK 1760/15).

¹⁰⁰ Wyrok NSA z 6 września 2017 r. (I OSK 2389/16).

¹⁰¹ Wyrok NSA z 10 lipca 1989 r. (IV SA 324/89).

¹⁰² Wyrok NSA z 27 marca 1984 r. (II SA 106/84).

¹⁰³ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 85.

¹⁰⁴ Wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1736.

¹⁰⁵ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 582.

¹⁰⁶ W . Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 186.

¹⁰⁷ Ibidem, s. 87.

¹⁰⁸ Podobnie ibidem.

¹⁰⁹ Wyrok WSA z 22 sierpnia 2012 r. (IV SA/Po 47/12).

¹¹⁰ I. Sierpowska, Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 2007, s. 89, źródło:http://bazhum.muzhp.pl/media//files/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95.pdf

¹¹¹ Wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. (I OSK 1850/16), Legalis 1673036.

¹¹² Wyrok NSA z 17 marca 2015 r. (I OKK 2229/13), Legalis 1248640.

¹¹³ I. Sierpowska, Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 2007 r., s. 90.

¹¹⁴ I. Sierpowska, Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 2007 r.

¹¹⁵ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 120 i 121 oraz wyrok NSA z 3 września 2015 r. (II OSK 90/14).

¹¹⁶ Wyrok WSA z 26 września 2016 r.(IV SA/Wr 105/16), LEX 2145673.

¹¹⁷ Wyrok WSA z 30 maja 2017 r. (II SA/Bk 216/17), LEX 2309060.

¹¹⁸ Wyrok NSA z 23 marca 2017 r. (I OSK 2734/15), LEX 2325505.

¹¹⁹ Wyrok WSA z 30 maja 2017 r. (II SA/Bk 216/17), LEX 2309060, wyrok NSA z 14 października 2016 r. (I OSK 410/15).

¹²⁰ Wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r. (I OSK 1345/15), Legalis 1533896.

¹²¹ Wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r. (I OKS 1013/14).

¹²² W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 128.

¹²³ Np. ibidem; wyrok WSA z 9 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 612/08.

¹²⁴ Wyrok NSA z 12 października 2017 r. (I OSK 923/17).

¹²⁵ Wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. (I OKS 1929/15).

¹²⁶ Wyrok NSA z 19 września 2017 r. (II GSK 3408/15).

¹²⁷ Wyrok WSA z 3 sierpnia 2006 r. (II SA/Wr 409/05).

¹²⁸ Wyrok NSA z 23 marca 2017 r. (I OSK 3517/15).

¹²⁹ Wyrok NSA z 13 listopada 2015 r. (I OSK 1328/14).

¹³⁰ https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12305401/katalog/12472600#12472600, stan na 22 stycznia 2018 r.

¹³¹ I. Sierpowska, Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa, "Radca Prawny", Zeszyty Naukowe nr 3 (8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016 r.

¹³² Wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. (I OSK 551/09).

¹³³ Wyrok WSA z 11 grudnia 2013 r. (II SA/Łd 693/13).

¹³⁴ R. Stankiewicz, Prawo i Praktyka, Temidium, Lipiec 2017 r., Wolters Kluwer, s. 34; uzasadnienie do ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

¹³⁵ Ibidem, s. 35.

¹³⁶ Ibidem.

¹³⁷ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 141.

¹³⁸ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 400.

¹³⁹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s 142.

¹⁴⁰ Wyrok NSA z 11 maja 2016 r. (II GSK 2742/14).

¹⁴¹ Wyrok NSA z 11 września 2008 r. (I OSK 1326/07), LEX nr 489638.

¹⁴² B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 454.

¹⁴³ Wyrok WSA z 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1432/07.

¹⁴⁴ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 152.

¹⁴⁵ Wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. (II OSK 1418/07).

¹⁴⁶ Wyrok NSA z 10 października 2007 r. (II GSK 177/07).

¹⁴⁷ Wyrok WSA z 19 września 2007 r. (IV SA/Wa 1140/07).

¹⁴⁸ Wyrok WSA z 17 października 2006 r. (VI SA/Wa 1097/06).

¹⁴⁹ Wyrok NSA z 22 stycznia 2009 r. (II OSK 1923/07).

¹⁵⁰ Wyrok NSA z 7 lutego 2008 r. (I OSK 44/07).

¹⁵¹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 153.

¹⁵² Ibidem, Podobnie wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r. (I OSK 271/05), postanowienie NSA z 27 października 1998 r. (III SA 382/97).

¹⁵³ Ibidem, s. 155.

¹⁵⁴ Wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. (II OSK 2287/13).

¹⁵⁵ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r, s. 156.

¹⁵⁶ Ibidem, s. 152.

¹⁵⁷ Wyrok WSA z 30 lipca 2009 r. (IV SA/Gl 53/09).

¹⁵⁸ W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość jej autoweryfikacji, LEX 321227.

¹⁵⁹ Wyrok WSA z 11 września 2007 r. (II SA/Wa 61/07).

¹⁶⁰ Wyrok WSA z 9 maja 2006 r. (IV SA/WA 2179/05).

¹⁶¹ Wyrok WSA z 26 października 2007 r. (IV SA/Wa 916/07).

¹⁶² Wyrok WSA z 5 września 2007 r. (VI SA/Wa 559/07).

¹⁶³ I. Sierpowska, Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa, [w:] "Radca Prawny" - zeszyty naukowe nr 3 (8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016 r., s. 51.

¹⁶⁴ Ibidem s. 53 i 54.

¹⁶⁵ Na przykład wyrok WSA z 1 czerwca 2017 r. (IV SA/Po 324/17).

¹⁶⁶ I. Sierpowska, Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa, [w]: "Radca Prawny", Zeszyty naukowe nr 3 (8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016 r., s. 61 i 62.

¹⁶⁷ Wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. (I OSK 1385/16).

¹⁶⁸ Wyrok NSA z 7 lipca 2017 r. (I OSK 1385/16).

¹⁶⁹ I. Sierpowska, Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa, [w]: "Radca Prawny", Zeszyty naukowe nr 3 (8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016 r., s. 61.

¹⁷⁰ T. Krajewski, Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacja przepisów w oparciu o orzecznictwo. Legalis.

¹⁷¹ Wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. (I OSK 2762/16).

¹⁷² I. Sierpowska, Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa [w:] "Radca Prawny", Zeszyty naukowe nr 3 (8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016 r., s. 64 i 65.

¹⁷³ Ibidem.

¹⁷⁴ Wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r. (I OSK 28/08), LEX 518213, wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. (I OKS 1213/15), LEX 2294985.

¹⁷⁵ Wyrok WSA z 9 marca 2017 r. (VIII SA/Wa 545/16), LEX 2268773.

¹⁷⁶ Wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. (I OSK 1894/07), LEX 580349.

¹⁷⁷ Wyrok WSA z 23 stycznia 2015 r. (IV SA/Gl 376/14), LEX 1678765.

¹⁷⁸ Wyrok WSA z 14 lipca 2016 r. (II SA/Po 285/16), LEX 2087435.

¹⁷⁹ Ibidem.

¹⁸⁰ Wyrok WSA z 25 maja 2017 r. (III SA/Gd 299/17), LEX 2301993,

¹⁸¹ Wyrok WSA z 16 marca 2011 r. (VIII SA/Wa 10885/10).

¹⁸² Wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. (I OSK 3187/14).

¹⁸³ Wyrok WSA z 4 października 2016 r. (II SA/Bk 454/16), LEX 21 2147068.

¹⁸⁴ Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach: wyrok WSA z 16 lutego 2017 r. (II SA/Bk 653/16), LEX 2231316, wyrok WSA z 16 marca 2017 r. (II SA/Sz 1415/16), LEX 2273655.

¹⁸⁵ Wyrok NSA z 14 października 2016 r. (I OSK 379/15), LEX 2177223, wyrok WSA z 22 lipca 2016 r. (I SA/Wa 1353/15).

¹⁸⁶ https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12305401, stan na 22 stycznia 2018 r.

¹⁸⁷ Wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. (I OSK 3187/14).

¹⁸⁸ Wyrok NSA z 30 października 2012 r. (I OSK 653/13).

¹⁸⁹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 167.

¹⁹⁰ Ibidem.

¹⁹¹ R. Stankiewicz, Prawo i Praktyka. Temidium, wrzesień 2017 r., Wolters Kluwer, s. 22 i 23.

¹⁹² Wyrok NSA z 27 marca 1985 r. (III 119/85).

¹⁹³ W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość jej autoweryfikacji, LEX 321227.

¹⁹⁴ Wyrok NSA z 16 lutego 2010 r. (I OKS 1206/09).

¹⁹⁵ W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość jej autoweryfikacji, LEX 321227.

¹⁹⁶ Wyrok NSA z 23 listopada 2017 r. (I OSK 1504/17).

¹⁹⁷ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 174.

¹⁹⁸ R. Stankiewicz, Prawo i Praktyka, Temidium, wrzesień 2017 r., Wolters Kluwer, s. 23 i 24.

¹⁹⁹ Analogicznie do interpretacji art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: wyrok NSA z 18 listopada 2013 r. (I OSK 1900/13).

²⁰⁰ Wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r. (II OSK 1400/15).

²⁰¹ Wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. (I OSK 511/15), Legalis 1578250.

²⁰² Wyrok NSA z 19 lutego 2014 r. (II OSK 2261/12), Legalis 1410870.

²⁰³ Wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. (II OSK 2552/15), Legalis 1629415.

²⁰⁴ Wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. (I OSK 511/15), Legalis 1578250.

²⁰⁵ Wyrok NSA z 11 października 2017 r. (II OSK 2541/16).

²⁰⁶ Wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. (II OSK 2053/15), Legalis 1675158.

²⁰⁷ Wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. (II OSK 1883/16), Legalis 1651812, wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. (II OSK 2602/15), Legalis 1627715.

²⁰⁸ Wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. (II OSK 2341/15), Legalis 1681667.

²⁰⁹ Wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. (I FSK 1930/15), Legalis 1638046.

²¹⁰ Wyrok NSA z 19 lutego 2014 r. (II OSK 2261/12), Legalis 1410870, wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r. (II GSK 2120/15), Legalis 1632434.

²¹¹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 200.

²¹² Ibidem, s. 202, Wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2552/15, Legalis 1629415.

²¹³ Wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. (II OSK 2552/15), Legalis 1629415.

²¹⁴ Wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r. (II OSK 2513/15), Legalis 1627739.

²¹⁵ Wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r. (I OKS 2175/14), Legalis 1486033.

²¹⁶ Wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. (II GSK 3257/16).

²¹⁷ Wyrok WSA z 2 listopada 2011 r. (I SA/Wa 1711/11).

²¹⁸ Podobnie W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 203.

²¹⁹ Wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r. (II GSK 2120/15).

²²⁰ Wyrok NSA z 18 maja 2017 r. (I OSK 141/16), Legalis 1629451.

²²¹ Wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. (II OSK 1599/15), Legalis 1605963, wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r. (II OSK 2411/14), Legalis 1509585.

²²² W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 204.

²²³ Ibidem.

²²⁴ Ibidem.

²²⁵ Wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r. (I OSK 1801/15), Legalis 1533773.

²²⁶ Uchwała NSA z 17 kwietnia 2012 r. (II OPS 1/12).

²²⁷ Wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. (I OSK 2520/14), Legalis 1511688.

²²⁸ Wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. (II OSK 2572/14), Legalis 1512128.

²²⁹ W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016 r., s. 194.

²³⁰ Ibidem, s. 197.

²³¹ Wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r. (II OSK 997/10).

²³² Wyrok NSA z 14 marca 2017 r. (II OSK 1763/15).

²³³ Wyrok NSA z 13 października 2017 r. (I OSK 2170/16).

Bibliografia

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 13, Warszawa 2014.

Chróścielewski W., Tarno J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, wydanie 1, Warszawa 2004.

Chróścielewski W., Tarno J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, wydanie 6, Warszawa 2016.

Chróścielewski W., Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość jej autoweryfikacji, LEX 321227.

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, wydanie 12, Liber, Warszawa 2008.

Krajewski T., Ustawa o pomocy społecznej. Interpretacja przepisów w oparciu o orzecznictwo, Legalis.

Roszkiewicz J., Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej, Przegląd Legislacyjny Rok XXII nr 4 (94)/2015 Wolters Kluwer.

Sierpowska I., Decyzja jako podstawa przyznania i realizacji świadczeń w pomocy społecznej - wybrane problemy - w świetle praktyki i orzecznictwa, [w:] "Radca Prawny" - zeszyty naukowe nr 3(8)/2016, Krajowa Izba Radców Prawnych, Warszawa 2016.

Sierpowska I., Postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy 1, 2007 r., s. 91, żródło: http://bazhum.muzhp.pl/media//files/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95/Zeszyty_Naukowe_Panstwowej_Wyzszej_Szkoly_Zawodowej_im_Witelona_w_Legnicy-r2007-t1-s87-95.pdf

Stankiewicz R., Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (część I), Prawo i Praktyka, Temidium, lipiec 2017 r., Wolters Kluwer.

Stankiewicz R., Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Prawo i Praktyka. Temidium, wrzesień 2017 r., Wolters Kluwer.

Uzasadnienie do projektu ustawy uchwalonej w dniu 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

Orzeczenia sądów administracyjnych nieopatrzone informacją dotyczącą źródła, z którego zostały zaczerpnięte, pochodzą z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądowych dostępnej na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query

Recenzja

I. Recenzowana książka stanowi odpowiedź na zmiany w systemie prawa, jakie nastąpiły w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego w 2017 roku, rzutującą na sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Opracowanie jest również swego rodzaju odpowiedzią na zapotrzebowanie na tego rodzaju literaturę, zwłaszcza dla praktyków, w świetle obecnie kreowanej i realizowanej w Polsce polityki społecznej. Zaprezentowane w niniejszej książce zagadnienia oparte zostały nie tylko o obowiązujące przepisy prawa, ale również o bogate orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, czy Trybunału Konstytucyjnego, poglądy ukształtowane na gruncie polskiej nauki prawa administracyjnego, jak również w oparciu o doświadczenie zawodowe Autorki recenzowanej książki. Pani Małgorzata Szrajda jest bowiem głównym specjalistą ds. legislacji w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Posiada tytuł radcy prawnego; ukończyła aplikację legislacyjną przy Rządowym Centrum Legislacji. Doświadczenie zawodowe uzyskała również pracując przez wiele lat w Departamencie Pomocy i Integracji Społecznej w Wydziale Prawno-Organizacyjnym, gdzie zajmowała się m.in. tematyką interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej.

II. Należy stwierdzić po lekturze książki, iż poruszona przez Autorkę problematyka jest w pełni adekwatna do tytułu i zakresu przedmiotowego recenzowanego opracowania. Odpowiada również wymogom dotyczącym układu i konstrukcji opracowania naukowego, mianowicie składa się z następujących części: dwanaście rozdziałów, w tym wzory najważniejszych dokumentów stosowanych w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz bibliografia.

I i II rozdział książki, stanowiące niejako wprowadzenie do problematyki postępowań w sprawach z zakresu pomocy społecznej, zostały poświęcone standardom, jakim powinno odpowiadać każde takie postępowanie. Odpowiednio, Autorka dokonała szerokiej analizy stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej, z których wywodzone są powszechnie (zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie) zasady ogólne normujące procedurę administracyjną. Natomiast rozdziały od III do X poświęcone zostały poszczególnym aspektom postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a mianowicie: ogólnym instytucjom takiego postępowania, jak np. terminom załatwiania spraw, kwestiom doręczania pism i wezwań czy właściwości organów prowadzących postępowanie; wszczęciu postępowania; postępowaniu dowodowemu, ze szczególnym uwzględnieniem rodzinnego wywiadu środowiskowego - środka charakterystycznego dla postępowań w sprawach z zakresu pomocy społecznej; nowej instytucji procedury administracyjnej, będącej wyrazem realizacji idei ugodowego załatwiania spraw administracyjnych, a mianowicie instytucji mediacji; zawieszeniu postępowania; rozstrzygnięciom zapadającym w postępowaniu, a w szczególności decyzjom administracyjnym; zwyczajnym i nadzwyczajnym środkom zaskarżenia, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań, jakie zostały wprowadzone po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 roku.

Pozytywnie należy ocenić przygotowanie przez Autorkę i zamieszczenie w recenzowanym opracowaniu wzorów dokumentów stosowanych w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak również częste sięganie, przy okazji charakterystyki poszczególnych zagadnień do przykładów w praktyki administracyjnej i orzecznictwa sądowego - zdaniem recenzenta ta swego rodzaju "pragmatyczna" strona niniejszego opracowania będzie stanowić niezwykle cenne źródło informacji i inspiracji dla podmiotów stosujących przepisy prawa z zakresu pomocy społecznej i ich pracowników.

III. W zakresie opisywanego zagadnienia Pani Małgorzata Szrajda wykazała bardzo dobrą znajomość piśmiennictwa i przedmiotu badań. Swoje rozważania Autorka pracy oparła na stosownym zbiorze opracowań z literatury przedmiotu; w ocenianej pracy wykorzystano ponadto bogaty materiał prawny. Istotne uzupełnienie bibliografii stanowią materiały źródłowe oraz źródła internetowe.

Jak to zostało już wcześniej wspomniane, Autorka recenzowanej książki bardzo często sięgała do poglądów wypracowanych na gruncie orzecznictwa sądowego. Tak bogate źródła informacji pozwoliły na przeprowadzenie pogłębionej analizy zagadnień. Przy okazji należy zwrócić uwagę na umiejętności Autorki w stosowaniu metody badawczej, jaką jest w tym przypadku analiza źródeł. To m.in. pozwoliło na prawidłowe przeprowadzenie badań nad przedmiotem pracy oraz odpowiednie sformułowanie cennych wniosków i uwag.

IV. Autorka recenzowanej pracy w sprawny i poprawny sposób przeprowadza rozważania nad poszczególnymi zagadnieniami i formułuje prawidłowo logiczne wnioski. Wnioski wysnute przez Autorkę cechuje trafność i zasadność. W tym miejscu Recenzent proponuje jedynie wziąć pod rozwagę zgromadzenie wysnutych wniosków i zaprezentowania ich na płaszczyźnie krótkiego, zwięzłego podsumowania.

Niezwykle wysoko ocenić należy estetykę wypowiedzi formułowanych w sposób przejrzysty, z zachowaniem zasad gramatyki i stylistyki języka polskiego. Nieliczne uchybienia, mające raczej charakter oczywistych omyłek pisarskich, błędy stylistyczne, czy interpunkcyjne, gramatyczne, nie mają negatywnego wpływu na ocenę recenzowanej książki.

Zdaniem Recenzenta na estetykę pracy wpływa również, strona graficzna pracy - układ pracy jest mianowicie prawidłowo przemyślany, co nadaje całości przejrzysty charakter i z pewnością ma niebagatelny wpływ na lekturę książki. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż książka charakteryzuje się estetyką, dbałością o język, starannością, rozwagą i przemyślanym doborem terminologii, co pozwoliło Pani Małgorzacie Szrajda na umiejętne przedstawienie problematyki.

V. Podsumowując ocenę książki Pani Małgorzaty Szrajdy, można bezsprzecznie powiedzieć, że stanowić może ona interesującą pozycję w zakresie problematyki procedury administracyjnej w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jednocześnie, można stwierdzić, że jest to rzadko spotykany przykład opracowania naukowego, którego lektura jest na tyle przyjemna iż można stwierdzić, że czyta się ją niejako "jednym tchem". Z całą pewnością można zatem polecić lekturę tego opracowania szerokiemu kręgowi czytelników: badaczom prawa administracyjnego, dydaktykom, studentom prawa i administracji, ale również innych nauk społecznych, na gruncie których również żywotna jest problematyka pomocy społecznej.

dr Agata Nodżak

Katedra Prawa Publicznego Instytut Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie