Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 980/19

Ochrona środowiska

Dnia 13 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ozorków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 listopada 2019 r. nr PNIK-I.4131.942.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków" 1. oddala skargę; 2. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stronie skarżącej Gminie Miasto Ozorków kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowanego w dniu 2 grudnia 2019 roku, pod poz. [...]. a.bł.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Ozorkowie uchwałą nr XVII/92/19 z dnia 27 września 2019 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków", na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, poz. 1309, dalej "u.s.g.") w związku z art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), zwanej dalej "u.z.z.w.o.ś.", uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków, stanowiący załącznik do tej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 listopada 2019 r. znak: PNIK-I.4131.942.2019 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 86 oraz 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W jego uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w dniu 27 września 2019 r. Rada Miejska w Ozorkowie podjęła przedmiotową uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu organ gminy został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 24 października 2019 r.

Wojewoda powołując regulację art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. podniósł, że podjęcie uchwały na podstawie przepisu art. 19 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. zobowiązuje radę gminy do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 5 elementów. Jednocześnie organ stanowiący nie może obowiązku tego ani pominąć, ani przerzucić na inny podmiot, jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za istotne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

W ocenie organu nadzoru, przyjęty przez Radę Miejską w Ozorkowie regulamin w sposób istotny narusza prawo, bowiem nie wypełnia zakresu upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. Ponadto regulamin wprowadza bez upoważnienia ustawowego definicje pojęć ustawowych, wprowadza zapisy przekraczające zakres upoważnienia ustawowego oraz modyfikuje uregulowania ustawy upoważniającej.

W ocenie organu nadzoru w § 2 ust. 3 regulaminu organ gminy przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Rada Miejska utworzyła w tym przepisie definicje "wodomierza dodatkowego", "warunków technicznych", "umowy" oraz "okresu obrachunkowego". Żaden przepis ustawy nie daje Radzie upoważnienia do tworzenia definicji pojęć użytych w uchwale. Stosownie zaś do § 149 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W § 3 pkt 3-12 regulaminu uregulowano obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w § 4 prawa przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, w § 5 prawa odbiorcy usług, a w § 6 regulaminu obowiązki odbiorców usług w zakresie dostawy wody. W ocenie organu nadzoru zapisy te wykraczają poza zakres upoważnienia wynikający z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Według art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.o.ś. szczegółowe obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług powinny zostać uregulowane w postanowieniach samej umowy o świadczenie usług, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie, a nie w regulaminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 94/18 stwierdził, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. W orzecznictwie przeważa pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 892/10 oraz z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1470/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1147/17).

Powyższe uwagi dotyczą także § 9, § 10 i § 11 regulaminu, gdzie uregulowano prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz prawa i obowiązki odbiorców usług w zakresie odprowadzania ścieków.

Zapis § 13 regulaminu stanowi powielenie zapisów ustawowych - art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. W judykaturze podkreśla się, że regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, narusza porządek prawny w stopniu istotnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 98/18).

W § 14 regulaminu Rada określiła jakie elementy winna zawierać umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Powyższe stanowi powielenie materii ustawowej i to w sposób modyfikujący jego treść oraz nie stanowi wypełnienia ciążącego na radzie obowiązku określenia "warunków i trybu" zawarcia umowy. Czym innym bowiem jest treść umowy, a czym innym warunki i tryb jej zawarcia. W art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. ustawodawca wskazał bowiem jakie uregulowania winna zawierać taka umowa. Wojewoda podkreślił, iż upoważnienie ustawowe przyznane radzie gminy w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, tak więc z woli ustawodawcy, poza kompetencjami organu stanowiącego pozostają postanowienia dotyczące elementów, które powinna zawierać umowa (§14 ust. 1 regulaminu), czasu na jaki może być zawarta (§14 ust. 2 regulaminu) oraz określenia, kiedy przedsiębiorstwo może odmówić ponownego zawarcia umowy (§ 14 ust. 3 regulaminu).

W § 15 ust. 4 regulaminu Rada określiła, że długość okresu obrachunkowego określa umowa, przy czym jest to okres nie krótszy niż 1 miesiąc i nie dłuższy niż 12 miesięcy. Powyższe uregulowanie dotyczące określenia w umowie długości okresu obrachunkowego nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1149/17).

W § 17 ust. 3 regulaminu Rada przyjęła, że o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może się ubiegać osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. W § 17 ust. 4 postanowiła zaś, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości jest zobowiązana przedstawić oświadczenie potwierdzające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana. Tego rodzaju zapisy pozostają w sprzeczności z zapisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to postanowienie regulaminu, zgodnie z którym o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może się ubiegać wyłącznie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i w ocenie organu nadzoru zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia przysługującego Radzie Gminy. Rada nie jest także upoważniona, aby zobowiązywać osobę składającą wniosek do przedstawienia przez nią oświadczenia potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością.

W § 27 ust. 1 regulaminu stwierdza się, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a Gminą Miasto Ozorków. W ocenie organu nadzoru, zawieranie takiej umowy jest bezcelowe, skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej, ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru, a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/G1 689/18: "Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest wszak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy (...)".

Zgodnie z § 28 regulaminu w sprawach nieuregulowanych Regulaminem mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 282/18: "Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06)."

W ocenie Wojewody z delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. wynika, że Rada powinna określić w regulaminie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W Rozdziale 6 regulaminu zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" Rada Miejska w Ozorkowie zamieściła jedynie zapisy stanowiące powtórzenie zapisów ustawowych (art. 6 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.w.o.ś.) dotyczące wskazania z kim umowa może zostać zawarta oraz jakie postanowienia umowa powinna zawierać. Zatem "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków" nie zawiera żadnych regulacji w zakresie określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług.

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że wielość naruszeń istotnie naruszających prawo oraz fakt, że przedmiotowy regulamin nie wypełnia zakresu upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Miejska w Ozorkowie wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ozorkowie jest sprzeczna z prawem.

Strona skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 30 maja 2019 r. Rada Miejska w Ozorkowie podjęła uchwałę nr XII/62/19 "w sprawie przyjęcia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków". W dniu 5 czerwca 2019 r., zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 u.s.g. do Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w Ozorkowie, wskazana w zdaniu poprzednim. Załącznikiem do niej była treść "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków". Jednocześnie projekt wyżej wskazanego regulaminu został przesłany do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, celem jego zaopiniowania pod względem zgodności unormowań w nim zawartych z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzani u ścieków" (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437). Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. (znak: WA.RZT.070.2.219A.1.2019) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zaopiniował pozytywnie projekt regulaminu uchwalonego przez Radę Miejską w Ozorkowie uchwałą nr XII/62/19. Zgodnie z tą opinią "przedstawiony regulamin spełnia wymogi ustawowe. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. określa (regulamin) prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, warunki przyłączenia do sieci, warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Od powyższego postanowienia Rada Miejska w Ozorkowie nie wniosła zażalenia do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W dniu 27 września 2019 r. Rada Miejska w Ozorkowie przyjęła uchwałę nr XVII/92/19 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków". Załącznikiem do tej uchwały był "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków" w treści tożsamej z treścią regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Ozorkowie nr XVII/62/19. Postanowienia projektu Regulaminu i jego ostatecznej wersji nie różniły się od siebie z uwagi na pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. W dniu 1 października 2019 r. przesłano do Urzędu Wojewódzkiego treść uchwały nr XVII/92/19 celem poddania jej kontroli przewidzianej w art. 90 ust. 1 u.s.g. Pismem z dnia 4 października 2019 r. uchwała powyższa została ponownie przesłana do Wojewody Łódzkiego w trybie art. 19 ust. 6 u.z.z.w.o.ś. W dniu 28 października 2019 r. Wojewoda Łódzki powiadomił Radę Miejską w Ozorkowie o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały nr XVII/92/19. Na stawiane tam zarzuty odpowiedział Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 30 października 2019 r. Wskazał on w nim, iż przedmiotowy Regulamin był badany przez właściwy organ regulacyjny i uzyskał jego akceptację.

7 listopada 2019 r. Wojewoda Łódzki wydał zaskarżane postanowienie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr XVII/92/19 Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 27 września 2019 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda wskazał, że jego zdaniem § 2 ust. 3 Regulaminu został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wynikającego z treści art. 19 przedmiotowej ustawy, nadto § 3 pkt 3-12 Regulaminu [dot. obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego], § 4 [dot. praw przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego], § 5 [dot. obowiązków odbiorców usług w zakresie dostawy wody], § 9 [dot. praw przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego], § 10 [dot. praw odbiorcy usług] oraz § 11 [dot. obowiązków odbiorcy usług] zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z art. 19 u.z.z.w.o.ś. W ocenie Wojewody cały rozdział 6, a także § 13, 15 ust. 4, § 17 ust. 3, § 27 ust. 1 oraz § 28 Regulaminu zostały wprowadzone z istotnym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca nie zgodziła się z taką argumentacją Wojewody Łódzkiego. Z przedstawionej powyżej chronologii zdarzeń jakie miały miejsce od momentu przyjęcia przez Radę Miejską w Ozorkowie uchwały nr XVII/62/19 do chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, w ocenie strony skarżącej, w sposób nie budzący wątpliwości, iż działania Wojewody naruszają dyspozycję art. 91 u.s.g. poprzez fakt, iż od momentu przesłania Wojewodzie po raz pierwszy treści Regulaminu do momentu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęło ponad 30 dni. Istotnym elementem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, w ocenie strony skarżącej fakt, iż zarówno w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 24 października 2014 r., jak i rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 7 listopada 2019 r., Wojewoda nie wskazywał na uchybienia dotyczące procedury przyjęcia obu uchwał, ani też ich podstawy prawnej, a jedynie na uchybienia odnoszące się do treści Regulaminu stanowiącego załącznik do każdej z uchwał. Strona skarżąca podkreśliła, że treść tego załącznika nie uległa zmianie, ponieważ Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przyjął projekt tej regulacji bez uwag i poprawek. Oznacza to więc niezgłoszenie uwag w stosunku do treści Regulaminu załączonego do uchwały Rady Miejskiej w Ozorkowie nr XVII/62/19 w ciągu 30 dni od przesłania go do organu kontrolnego. Żaden przepis prawa znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie nie stanowi bowiem reguły, zgodnie z którą Wojewoda "nie bada" zgodności z prawem uchwał jednostki samorządu terytorialnego zawierających "projekty regulaminu", natomiast poddaje takiemu badaniu uchwały zawierające "ostateczne wersje regulaminu". Tak więc ze względu na tożsamość treści załączników obu uchwał, które stały się de facto przedmiotem zainteresowania i kontroli Wojewody nie zgłoszenie żadnych zastrzeżeń do pierwszej uchwały z maja 2019 r. skutkuje, w ocenie skarżącej, utratą prawa do ich zgłaszania w stosunku do uchwały z września 2019 r. z uwagi na upływ terminu określonego w art. 91 u.s.g.

Działanie Wojewody Łódzkiego w odniesieniu do uchwał Rady Miejskiej w Ozorkowie, których treścią jest "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków", należy postrzegać jako naruszające zasadę proporcjonalności. Choć nie jest to zasada expressis verbis wyrażona w tekście żadnego aktu normatywnego, to jest powszechnie akceptowana przez doktrynę i orzecznictwo. Biorąc pod uwagę fakt, że uchwały rady miejskiej są uchwalane przez przedstawicieli mieszkańców danej gminy, a więc wspólnoty samorządowej, to zasada ta może być stosowana także wobec nich. Urząd Wojewódzki naruszył swym postępowaniem zasadę proporcjonalności poprzez zastosowanie środków co prawda mu przysługujących, ale w sposób nieracjonalny i szkodzący ogółowi mieszkańców gminy. Zgłoszenie uwag do treści Regulaminu po przesłaniu uchwały nr XVII/62/19 dawało by organowi uchwałodawczemu możliwość ich uwzględnienia przed przesłaniem tego projektu do akceptacji organu regulacyjnego. Natomiast zgłaszanie ich po uzyskaniu akceptacji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, biorąc pod uwagę, że ich treść odnosi się do istotnych postanowień Regulaminu, które uzyskały już akceptację przedstawiciela "Wód Polskich", powoduje, że zmieniona treść Regulaminu winna zostać ponownie przesłana do badania przez organ regulacyjny.

Na marginesie niniejszej skargi skarżąca wskazała, że stan faktyczny w sprawie prowadzi do uzasadnionego wniosku, że mamy tu także do czynienia również z naruszeniem zasady kompetencyjności, ponieważ ustawodawca uchwalił przepisy w ten sposób, że projekt uchwał dotyczący dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest kontrolowany pod względem jego zgodności z prawem przez dwa niezależne od siebie podmioty, natomiast konsekwencje tej sytuacji ponoszą członkowie określonej wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie argumentując, iż wydając rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 7 listopada 2019 r., znak: PNIK-1.4131.942.2019 działał zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Uchwała nr XVII/92/19 Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 27 września 2019 r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 października 2019 r., zatem termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany. Wojewoda Łódzki wydając przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze nie naruszył także art. 91 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z wymogami ustawowymi rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 7 listopada 2019 r. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zostało wskazane, jaki przepis został naruszony (art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś.), Wojewoda przedstawił też wyczerpującą argumentację na czym polegało istotne naruszenie prawa.

Organ nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej w zakresie naruszenia przez Wojewodę terminu do wydania powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na wcześniejsze przesłanie do organu nadzoru projektu regulaminu. Powołana przez skarżącą uchwała nr XII/62/19 Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie przyjęcia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków" wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 czerwca 2019 r. Przywołując regulację art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. Wojewoda wyjaśnił, iż uchwała dotycząca projektu regulaminu jest aktem wewnętrznym i jak wskazuje treść przepisu, skierowana jest przede wszystkim do organu regulacyjnego, który zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ww. ustawy opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Ostateczna wersja regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, która jest przygotowywana już po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego, może się zatem znacząco różnić od projektu, w zależności od treści uzyskanej opinii.

Ponadto, na wydaną w sprawie projektu regulaminu opinię może zostać złożone zażalenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W praktyce możliwa jest zatem sytuacja, kiedy jakieś zapisy projektu regulaminu zostaną zakwestionowane przez wojewodę, który jako organ nadzoru wyda rozstrzygnięcie nadzorcze, a jednocześnie te same postanowienia projektu regulaminu będą rozpatrywane najpierw przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a następnie przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Możliwa by była także sytuacja, gdy np. wojewoda wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdza nieważność niektórych postanowień albo całego projektu regulaminu, a jednocześnie organ regulacyjny wydaje pozytywną opinię, nie stwierdzając żadnych niezgodności z ustawą. Prowadzi to do wniosku, że jednoczesna, podwójna kontrola projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków stoi w sprzeczności z zasadą spójności systemu prawnego.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego za racjonalnością niedokonywania jednoczesnej oceny projektu regulaminu przez dwa niezależne organy przemawia także art. 19 ust. 6 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że Rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że ustawodawca chciał, aby organ nadzoru badając legalność uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zapoznał się z wydaną przez organ regulacyjny opinią dotyczącą projektu tego regulaminu. W ten sposób zostaje zachowana zgodna z ustawą kolejność etapów tworzenia regulaminu, który w ostatecznym kształcie jest oceniany także pod kątem zachowania procedury poprzedzającej jego uchwalenie.

Niezależnie jednak od tego, czy wojewoda zgłosiłby zastrzeżenia do uchwały w sprawie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała dotycząca regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest odrębną uchwałą, podlegającą ocenie przez organ nadzorczy na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy samorządzie gminnym.

Odnosząc się zaś do treści Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków, Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). W ramach wspomnianej kontroli sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też - stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. - uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Gminy Ozorków.

Sąd, badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a., tak jak postulowała to strona skarżąca.

W myśl art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Art. 91 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchwała Rady Miejskiej w Ozorkowie nr XVII/92/19 z dnia 27 września 2019 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Ozorków", która została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu 9 października 2019 r. Należy zatem przyjąć, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie, co czyni niezasadną argumentację podniesioną w skardze. Zgodzić należy się przy tym z Wojewodą, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tak jak wskazuje to strona skarżąca. Zdaniem sądu nie powinno budzić wątpliwości, że to "ostateczna" uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.) i jest tą uchwałą (art. 19 ust. 6 u.z.z.w.o.ś.), która podlega ocenie organu nadzoru w trybie przepisów rozdziału 10 u.s.g. Natomiast inny charakter - wewnętrzny ma uchwała dotycząca projektu regulaminu, której cel i istotę opisuje przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.o.ś.

Odnosząc się natomiast do merytorycznej oceny zakwestionowanego aktu przypomnieć należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28).

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Niewątpliwie kontrolowane rozstrzygnięcie spełnia opisane wyżej wymogi i zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 91 ust. 3 u.s.g.

Jak wskazał to Wojewoda, w myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. W konsekwencji należy uznać, że postanowienia § 3, § 4, § 5 i § 6 regulaminu są niezgodne z przepisami u.z.z.w.o.ś., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. w związku z art. 6 ust. 3 tejże ustawy. Ponadto w § 2 ust. 3 regulaminu Rada Miejska zdefiniowała niektóre pojęcia, jak np.: "wodomierz dodatkowy", "warunki techniczne", "okres obrachunkowy". Wynikający z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć.

Powyższe uwagi dotyczą także § 9, § 10 i § 11 regulaminu.

Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 150/19, LEX nr 2647470).

Zgodzić należy się ponadto z organem nadzoru, że istotnym naruszeniem prawa jest również powtórzenie w § 13 i § 14 zaskarżonej uchwały, regulacji zawartej w art. 6 ust. 2, 3 i 4 u.z.z.w.o.ś. Poprzez powielenie treści przepisów ustawowych doszło do istotnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji w zakresie braku uregulowania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nakłada na Radę obowiązek określenia szczególnych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Należało także uznać, że zapisy odnoszące się do długości okresu obrachunkowego (§ 15 ust. 4 regulaminu) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu.

Podzielić należy również pogląd Wojewody, iż z istotnym naruszeniem prawa Rada Miejska w § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały określiła, że o przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych może się ubiegać osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. W § 17 ust. 4 postanowiła zaś, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości jest zobowiązana przedstawić oświadczenie potwierdzające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana. Rada Miejska nie była upoważniona do zobowiązywania osób podpisujących umowę do udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

Należy też podkreślić, że § 27 ust. 1 regulaminu należy również uznać za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.o.ś., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały.

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym odnoszący się do § 28 regulaminu, zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności ustawy wraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Powyższe argumenty jednoznacznie wskazują na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Konkludując, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

A. P.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/