Plany ogólne: kolejna nowelizacja ma usprawnić procedurę

Zastąpienie części uzgodnień opiniami, możliwość elastyczniejszego podejścia do niektórych wymogów w zakresie wskaźników zabudowy, zawieszenie kar za niewydanie decyzji lokalizacyjnych w terminie – takie zmiany wprowadziła od 9 grudnia br. najnowsza nowela reformy planistycznej. Dzięki temu gminy mają szybciej opracowywać projekty.

Mowa o ustawie z 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja u.p.z.p.). To kolejna korekta reformy planistycznej. Z uzasadnienia do projektu wynika, że w trakcie stosowania znowelizowanej w 2023 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) zostały zidentyfikowane przepisy, które trzeba zmienić, aby usprawnić procedury sporządzania planów ogólnych gmin oraz aby możliwe było ich uchwalenie w ustawowym terminie. Przypomnijmy: gminy mają na to czas do końca czerwca 2026 r. Opisujemy najważniejsze zmiany.

Zmiany, które wchodzą w życie 9 grudnia i 1 stycznia

Większość zmian z nowelizacji weszła w życie 9 grudnia br., czyli po upływie 7 dni od ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw. Jedynie przepisy o terminach wydawania decyzji o warunkach zabudowy zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2026 r.

Uwaga! Część nowych regulacji nie zadziała od razu. Na przykład przepisy dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będą miały znaczenie dopiero wtedy, gdy w danej gminie zacznie obowiązywać plan ogólny. Od tego momentu będzie można wydawać te decyzje zgodnie z nowymi zasadami.

rezygnacja z niektórych uzgodnień na rzecz opinii

Nowela zmienia zasady uzgadniania i opiniowania projektu planu ogólnego. Więcej instytucji wyda do niego opinie, ale mniej organów będzie musiało go uzgadniać. Dzięki takiemu uproszczeniu procedury gminy mają szybciej przyjąć plan ogólny, a w przyszłości także łatwiej go zmieniać.

Taka zmiana oznacza istotne ułatwienia dla gmin. Przypomnijmy: opinia nie ma charakteru wiążącego, a bez uzgodnienia gmina nie może dalej procedować planu.

Plany były ambitniejsze

W pierwotnym brzmieniu projektu nowelizacji ustawodawca proponował całkowitą rezygnację z procedury uzgodnieniowej na rzecz wyłącznie opiniowania. Ostatecznie stanowiska zgłoszone w ramach konsultacji społecznych projektu ustawy doprowadziły jedynie do ograniczenia – choć znaczącego – zakresu tej procedury.

Z kim gmina uzgodni

Na liście organów, z którymi projekt musi być uzgodniony, pozostały zgodnie z nowym brzmieniem art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b u.p.z.p. trzy grupy organów:

• dyrektorzy parków narodowych,
• regionalni dyrektorzy ochrony środowiska oraz
• dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Ustawodawca po wysłuchaniu głosów konsultujących projekt zmiany uznał bowiem, że kwestie związane z ochroną przyrody i zagrożeniem powodziowym są na tyle istotne, iż powinny być jednoznacznie rozstrzygnięte już na etapie pierwszego – chronologicznie – planu ogólnego. Akt ten ma charakter wiążący dla organów uchwałodawczych.

Kto zaopiniuje

Po zmianie nie trzeba będzie już występować o uzgodnienie planu m.in. do:

• wojewody, zarządu województwa, zarządu powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,
• właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,
• właściwych zarządców dróg w zakresie ustaleń dotyczących realizacji inwestycji drogowych,
• właściwych zarządców infrastruktury kolejowej (pełny katalog organów, w przypadku których wystraczająca jest opinia, zawiera art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. a u.p.z.p.).

Co z rozpoczętymi procedurami

Ustawodawca zadbał również o przepisy przejściowe, które wskazują, co się stanie z dotychczasowymi wystąpieniami o uzgodnienie, wydanymi już uzgodnieniami i odmowami uzgodnienia planu. I tak w myśl art. 7 nowelizacji:

► wystąpienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie nowelizacji, o uzgodnienie projektu planu ogólnego gminy do organów niewymienionych w nowym art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b u.p.z.p. traktuje się jako wystąpienie o opinię o projekcie planu ogólnego gminy;

► uzgodnienie i odmowę uzgodnienia projektu planu ogólnego gminy dokonane przed dniem wejścia w życie nowelizacji przez organy niewymienione w nowym art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b u.p.z.p. (czyli aktualnie organy opiniujące) traktuje się odpowiednio jako pozytywną albo negatywną opinię o projekcie planu ogólnego gminy;

► postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne w związku z odmową uzgodnienia projektu planu ogólnego gminy przez organy niewymienione w nowym art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b u.p.z.p. (czyli aktualnie organy opiniujące) ulegają umorzeniu (chodzi tutaj o postępowania zażaleniowe i skargowe).

Geneza zmian

Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że zmiany są uzasadnione charakterem dokumentu, jakim jest plan ogólny gminy. Jest to bowiem akt planowania przestrzennego o krótkiej liście ustaleń, przedstawiający schemat zagospodarowania przestrzeni. Normy zawarte w planie ogólnym mają na celu wskazanie ram, w jakich ma się mieścić docelowe zagospodarowanie przestrzeni i stanowią wytyczne dla szczegółowych działań projektowych na kolejnych etapach procesu planistycznego.

Plan ogólny nie określa docelowego przeznaczenia terenu, a jedynie wskazuje katalog przeznaczeń terenu możliwych do wyznaczenia w planach miejscowych czy decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które odpowiednio w ramach procedury planistycznej i postępowania administracyjnego są uzgadniane z właściwymi organami i instytucjami.

plan miejscowy vs. ogólny: większa elastyczność

Gminy zyskały większą swobodę w określaniu wskaźników zabudowy. Nowelizacja:

► rezygnuje z obowiązku zgodności planu miejscowego z planem ogólnym w zakresie maksymalnego udziału powierzchni zabudowy – dotychczas art. 20 ust. 3 u.p.z.p. wymagał, by udział ten był nie większy niż maksymalny udział powierzchni zabudowy określony dla strefy planistycznej obejmującej teren. Dzięki temu gminy będą elastycznie kształtować ustalenia planów.

► dopuszcza elastyczniejsze podejście do ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej na niektórych terenach, w tym m.in. położonych w obszarze zabudowy śródmiejskiej czy w sąsiedztwie zabytków.

I tak zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.z.p. w planie miejscowym, w przypadku:

• terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej – można ustalić minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren;
• terenu komunikacji – można ustalić ten minimalny udział mniejszy niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren;
• terenu infrastruktury technicznej o powierzchni nie większej niż 100 mkw. – można ustalić ten udział mniejszy niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren, jeżeli istniejące obiekty budowlane uniemożliwiają ustalenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszego niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren;
• terenu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy objęty formą ochrony, o której mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lub ujęty w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków – można ustalić ten minimalny udział mniejszy niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren, jeżeli wynika to z potrzeby ochrony tego zabytku;
• istniejącego budynku, którego obrys w całości pokrywa się z granicami działki ewidencyjnej – można ustalić ten minimalny udział mniejszy niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren.

bardziej liberalne zasady wydawania decyzji

Zmiany dotyczą także zasad wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie oceny zgodności warunków określonych w decyzji z treścią planów ogólnych. Zmiany odnoszą się do art. 54 ust. 2 i 2a u.p.z.p.

Ustawodawca, podobnie jak w przypadku zmian dotyczących zgodności planów miejscowych z planami ogólnymi, zrezygnował z obligatoryjnego warunku dotyczącego terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej co do zapewnienia nie mniejszego niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren. Ponadto treść nowego art. 54 ust. 2a u.p.z.p. odpowiada treści także nowego art. 20 ust. 4 u.p.z.p.

możliwość stwierdzenia nieważności planu w części

Nie ma już wątpliwości, że wojewoda lub sąd mogą unieważnić plan ogólny w części. Dotyczy to także trwających postępowań nadzorczych (wszczętych i niezakończonych przed 9 grudnia br.).

Problem z interpretacją przepisów

W ustawie wprowadzającej rewolucję planistyczną z 2023 r. (czyli ustawie z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) ustawodawca zdecydował się wprowadzić nowy art. 51a, który wskazuje, że dopuszcza się stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu ogólnego gminy w części, również w odniesieniu do pierwszego planu ogólnego gminy w danej gminie.

Przypomnijmy: organ nadzoru (w praktyce: wojewoda śląski) dotąd konsekwentnie uznawał, że jeśli plan ogólny zawiera uchybienia, które mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, to należy ten akt unieważnić w całości, a nie tylko jej części. Zdaniem wojewody znowelizowane przepisy procedury planistycznej nie przewidywały bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części, a ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że plan ogólny uchwala się na terenu całej gminy (art. 13a ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku stwierdzenia nieważności tylko części planu ogólnego powstałaby sytuacja, że plan ogólny nie obowiązuje na terenie całej gminy.

Ustawodawca rozwiewa wątpliwości

Ustawodawca jednak uznał, że art. 13a ust. 1 u.p.z.p. nie odnosi się do procedur weryfikujących treść planów ogólnych. Stąd postanowił dopuścić możliwość funkcjonowania planów ogólnych z wyłączeniem treści wadliwych (o ile z tym wyłączeniem plan ogólny może funkcjonować).

Ponadto ustawodawca postanowił, że do spraw stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu ogólnego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się art. 51a ustawy nowelizującej z 2023 r. Zatem przepis ma zastosowanie nie tylko do przyszłych postępowań nadzorczych, ale także tych już w toku, niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawodawca uzasadniając zmiany wskazał, że w jego ocenie już do tej pory można było unieważnić plan ogólny w części – pozwalał na to art. 28 u.p.z.p. Ponieważ jednak pojawiły się wątpliwości, czy ten przepis dotyczy także pierwszego planu ogólnego w gminie, wobec tego potrzebna była regulacja, która jasno potwierdzi taką możliwość.

terminowość decyzji wz

Zmieniony od 1 stycznia 2026 r. art. 62 ustawy nowelizującej z 2023 r. stanowił będzie, że „do decyzji o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne przed 1 stycznia 2026 r. lub które zostały wydane w sprawach wszczętych przed 1 października 2025 r., nie stosuje się art. 64c u.p.z.p.”. W myśl tego ostatniego przepisu – który także wejdzie w życie od początku 2026 r. – decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna. Co oznacza taka zmiana?

Tak jak do tej pory, decyzje o warunkach zabudowy, które staną się prawomocne do końca 2025 r., będą bezterminowe. Przy czym warto zauważyć, że prawomocność wiąże się z upływem terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego bądź rozstrzygnięciem o sprawie przez sąd administracyjny. Nie jest to zatem pojęcie równoznaczne z ostatecznością decyzji (art. 16 par. 3 k.p.a.). Na przykład decyzja, która będzie ostateczna 31 grudnia 2025 r. – nie będzie jeszcze prawomocna. Należy pamiętać, że możliwe jest ustalenie ostateczności i prawomocności decyzji w jednym momencie, co ma związek ze zrzeczeniem się prawa do złożenia odwołania (art. 127a § 2 k.p.a.).

Warto było złożyć wniosek do 15 października

Najnowsza nowelizacja określa jeszcze jedną sytuację, w której możliwe jest uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest bezterminowa. Chodzi o przypadki, w których sprawy wszczęto przed 16 października 2025 r. – niezależnie od tego w jakiej dacie zostaną wydane i kiedy staną się prawomocne. Zatem w tych procedurach, które już się toczą, rozpoczętych skutecznie do 15 października 2025 r. wydawane decyzje będą bezterminowe, niezależnie od zdarzeń procesowych związanych z ich kontrolą (odwołanie, skarga, uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy, zmiana decyzji).

Uwaga! Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że nagromadzenie złożonych wcześniej wniosków o warunki zabudowy w gminach i czas oczekiwania na decyzję pozostanie bez wpływu na okres obowiązywania decyzji, ponieważ istotny będzie moment złożenia wniosku przez inwestora.

zawieszenie kar za opóźnienia

Nowelizacja oddala także widmo kar dla samorządów za opóźnienia w wydawaniu decyzji lokalizacyjnych: zawiesza lub przerywa bieg ustawowych terminów na wydanie decyzji lokalizacyjnych (WZ lub inwestycji celu publicznego).

Jak było do tej pory?

Do tej pory zgodnie z art. 51 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. jeśli właściwy organ nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, to organ wyższego stopnia wymierzał mu w drodze postanowienia karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Na to postanowienie przysługuje zażalenie. Co istotne, regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (a mocy art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), z tym że termin na jej wydanie wynosi zasadniczo 90 dni (wyjątkowo 65 dni i 21 dni).

Ukłon w stronę samorządów

Wprowadzony przepis przejściowy wskazuje, że terminy:

• nie biegną od dnia wejścia ustawy w życie aż do 31 grudnia 2026 r.,
• na nowo rozpoczną bieg dopiero 1 stycznia 2027 r.

Oznacza to, że w okresie przejściowym organy nie będą ponosić konsekwencji za przekroczenie ustawowych terminów.

Z uzasadnienia do projektu ustawy w ww. zakresie wynika, że po wejściu w życie reformy systemu planowania przestrzennego, znacząco zwiększyła się liczba składanych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dane zbierane w ramach corocznego badania statystycznego „Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”, prowadzonego przez Główny Urząd Statystyczny na zlecenie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wskazują, że w 2024 r. liczba wydanych w Polsce decyzji o warunkach zabudowy wzrosła o 27 proc. w porównaniu do 2023 r. (2023 r. – 141 418 decyzji, 2024 r. – 180 206 decyzji). W ponad 330 gminach wzrost wyniósł między 50 proc. a 100 proc. a w prawie 200 gminach – więcej niż 100 proc.

Natłok wniosków o warunki zabudowy (na których wydanie gminy mają 90 dni) powoduje problemy organizacyjne i braki kadrowe w urzędach. W tym samym czasie, do 1 lipca 2026 r., gminy muszą też przygotować plany ogólne. Z tego powodu często nie dotrzymują terminów, za co grożą im kary finansowe. Zaangażowanie w wydawanie decyzji z kolei może spowolnić prace nad planami ogólnymi. Nowelizacja u.p.z.p. rozwiązuje ten problem poprzez czasowe zawieszenie kar za nieterminowe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

doprecyzowanie definicji powierzchni zabudowy

Zmieni się sposób ustalenia udziału powierzchni zabudowy na działce. Zgodnie z dotychczasową definicją zawartą w art. 2 pkt 35 u.p.z.p. przez „udział powierzchni zabudowy” należy rozumieć stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków do powierzchni działki budowlanej lub terenu. Po zmianach nie będzie przy tym uwzględniana powierzchnia „części zagłębionych poniżej poziomu terenu”.

W praktyce oznacza to, że nie będzie się liczyć np. garaży znajdujących się poniżej poziomu terenu. Zmiany mają znaczenie dla treści planów ogólnych, planów miejscowych oraz decyzji lokalizacyjnych – i w sposób oczywisty determinują wskaźniki i parametry nowej inwestycji budowlanej. ©℗

Aneta Fornalik

adwokat, MPA, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.