zamówienia publiczne

Droższe odwołania do KIO. Będzie mniej sporów czy więcej błędów?

Zmiany w prawie zamówień publicznych mają być receptą na rosnące problemy Krajowej Izby Odwoławczej – przeciążonej i zmagającej się z rozbieżnościami orzeczniczymi. Jednak mniej odwołań to niekoniecznie mniej błędów

Statystyki nie pozostawiają wątpliwości. Odsetek spraw rozpoznawanych przez Krajową Izbę Odwoławczą (KIO) w ustawowym 15-dniowym terminie spadł z ok. 78 proc. w 2023 r. do zaledwie 11 proc. w 2025 r. Średni czas przekazania odwołania do prezesa KIO wydłużył się w tym czasie z 4,4 do ponad 15 dni.

Ustawodawca reaguje

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych (p.z.p.) nr UD409 Urząd Zamówień Publicznych (UZP) diagnozuje przyczynę. „Rokroczny wzrost liczby odwołań wiąże się w dużej mierze z czynnikami pozamerytorycznymi, w szczególności ze stosunkowo niskim poziomem wpisów od odwołania, realnie obniżającym się każdego roku ze względu na rosnący poziom inflacji” – czytamy. Wysokość wpisów nie była zmieniana od 2010 r. – wynoszą dziś tyle samo, ile 16 lat temu: 7,5 tys. zł dla dostaw i usług poniżej progów unijnych, 15 tys. zł powyżej tych progów.

Projekt przewiduje nowe stawki maksymalne: 12 tys. zł dla dostaw i usług poniżej progów unijnych, 24 tys. zł powyżej tych progów. Jednocześnie ma zostać obniżona opłata od skargi do sądu – z trzykrotności do dwukrotności wpisu, z maksymalnym pułapem 150 tys. zł.

Nowe narzędzia systemowe

Projekt nie ogranicza się jednak do narzędzi ekonomicznych. Jednym z poważniejszych problemów zidentyfikowanych w uzasadnieniu zmian jest rozbieżność orzecznicza KIO oraz brak jednolitych interpretacji przepisów przez organy kontroli. Oba te zjawiska dodatkowo napędzają liczbę odwołań i powodują u zamawiających niepewność prawną.

Na rozbieżności orzecznicze projekt odpowiada nowym mechanizmem uchwał zgromadzenia ogólnego izby (dodawany art. 481a p.z.p.). Gdy w orzecznictwie KIO powstaną rozbieżności, prezes KIO będzie mógł zwołać zgromadzenie ogólne, które podejmie wiążącą dla wszystkich członków izby uchwałę interpretacyjną, publikowaną na stronie UZP.

Odpowiedzią na niejednolitość interpretacji organów kontroli ma być z kolei nowa kompetencja prezesa UZP: wydawanie ogólnych objaśnień prawnych dotyczących stosowania przepisów p.z.p. (dodawany art. 471a).

Projekt reformuje też jeden z głównych generatorów formalnych sporów – odwołania z powodu rażąco niskiej ceny. Analiza orzecznictwa KIO wskazuje na narastającą tendencję do wnoszenia odwołań opartych na kwestiach proceduralnych, a nie realnym negowaniu ceny. Projekt uchyla automatyczny obowiązek wezwania do wyjaśnień przy różnicy 30 proc. od średniej ofert i precyzuje ciężar dowodu: to odwołujący się będzie musiał udowodnić, że cena jest rażąco niska.

Błędy nie znikną z odwołaniami

Jednak praktycy podkreślają, że zmiana może wywołać drugi, mniej widoczny skutek: wyższe wpisy mogą ograniczyć nie tylko odwołania składane instrumentalnie, lecz także te, które dziś pozwalają wykryć błędy w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ), opisie przedmiotu zamówienia (OPZ) albo projektowanych postanowieniach umowy przed podpisaniem kontraktu.

Spółka doradcza Cities Lighting Consultants (CLC), specjalizująca się w technicznym przygotowaniu postępowań przetargowych w zakresie infrastruktury, energetyki i oświetlenia, w ramach konsultacji publicznych (które potrwają do 24 czerwca) skierowała do prezesa UZP obszerne stanowisko w tej sprawie. Popiera w nim kierunek reformy, ale pyta, co stanie się z błędami, które nie trafią do KIO.

– Do systemu odwoławczego może trafiać mniej spraw, ale to nie rozwiązuje problemu wadliwej dokumentacji. Jeżeli błąd w SWZ, OPZ albo projekcie umowy nie zostanie wykryty przed zawarciem kontraktu, przechodzi do etapu realizacji umowy. Wtedy wraca jako spór o zakres, wynagrodzenie, odbiory, kary umowne, korekty finansowe albo jako proces cywilny – mówi Dariusz Redziński, prezes zarządu CLC.

Ogólna wykładnia a konkretny przetarg

Jak podkreśla CLC, projektowane objaśnienia prawne prezesa UZP mają mieć charakter abstrakcyjny – uzasadnienie wprost wskazuje, że „nie mogą wiązać się z koniecznością dokonania przez prezesa UZP oceny konkretnego stanu faktycznego”. Co więcej, z wnioskiem o ich wydanie będą mogły wystąpić wyłącznie organy kontroli, a nie sami zamawiający.

CLC postuluje coś innego: interpretację ex ante – indywidualną, adresowaną do zamawiającego przygotowującego postępowanie, wzorowaną na indywidualnych interpretacjach podatkowych wydawanych przez Krajową Informację Skarbową (KAS). Zamawiający opisywałby planowany model SWZ lub projektowane klauzule umowne i pytał: czy to jest zgodne z p.z.p.? Odpłatnie, za opłatą rzędu 500– 1000 zł, z terminem 30 dni.

– Gdyby taka instytucja istniała, UZP musiałby pochylić się nad konkretnym problemem – tłumaczy Redziński.

Ekspert postuluje też doprecyzowanie art. 83 p.z.p. – przepisu zmienionego wprawdzie od 1 stycznia 2026 r., ale zdaniem CLC wciąż niedostatecznie precyzyjnego – tak by analiza potrzeb i wymagań miała charakter realnego studium wykonalności: z uzasadnieniem modelu wynagrodzenia, identyfikacją ryzyk i weryfikacją postanowień umownych pod kątem zgodności z kodeksem cywilnym. Kolejnym postulatem jest uproszczony standard dokumentacyjny dla zamówień poniżej progów unijnych – najliczniejszego i najsłabiej przygotowanego do uczestnictwa w przetargach segmentu rynku.

Spory wykonawcze przed sądem cywilnym trwają latami, angażują biegłych i prokuraturę. – Mieliśmy sprawę, w której przez kilka lat spór koncentrował się na podstawowej różnicy między ceną ryczałtową a kosztorysową. Komisja zamawiającego była narażona na zarzut niedopełnienia obowiązków. Sprawa zakończyła się umorzeniem, ale koszt organizacyjny i osobisty dla jednostki był bardzo duży. Źródło problemu tkwiło w dokumentacji przygotowanej na początku – podkreśla Redziński. ©℗

Etap legislacyjny

Martyna Mroczek-Kowalik

Dziennikarka działu "Firma i Prawo" w "Dzienniku Gazecie Prawnej"